Tekst jest kontynuacją artykułu "Zastosowanie art. 2a ustawy drogowej w praktyce"
1/Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2019 r. III CSK
Teza
Niedopuszczalne jest zasiedzenie gruntu będącego częścią drogi publicznej, wyznaczonego liniami granicznymi pasa drogowego, obejmującego pasy awaryjnego postoju, pasy przeznaczone dla ruchu pieszych, zatoki i pasy dzielące jezdnie oraz pobocza jezdni, także wtedy, gdy nie zostały utwardzone i zagospodarowane jako chodniki lub ścieżki.
Stan faktyczny
Postanowieniem Sąd Rejonowy uwzględnił wniosek uczestnika o zasiedzenie drogi publicznej (!uwaga autora). Ustalił, że wnioskodawca nabył własność nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wcześniej posiadaczem tego gruntu był poprzednik prawny wnioskodawcy. Wniosek o zasiedzenie dotyczy części działki położonej w pasie drogowym ulicy, będącej drogą lokalną miejską. Jej właścicielem był Skarb Państwa, obecnie po, komunalizacji jest nim gmina. Droga była utwardzona do 1990 r. kamieniem, obecnie asfaltem. Reszta pasa drogowego jest porośnięta trawą, nie ma wydzielonych chodników i utwardzonego pobocza.
Niektórzy posiadacze sąsiednich nieruchomości zajęli pas drogowy w częściach przylegających do swoich działek, wydzielając zawłaszczony teren ogrodzeniami. Zajęty teren został funkcjonalnie połączony z nieruchomością wnioskodawcy.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jedynie Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego mogą być właścicielami gruntów zajętych pod drogi publiczne, zatem są one wyłączone z obrotu prawnego. Uznał jednak, że zakaz ten nie dotyczy pasa drogowego przyległego do drogi publicznej, który może być przedmiotem zasiedzenia także na rzecz innych osób. Przyjął, że istotny jest realny aspekt infrastrukturalny, a nie zamierzenie planistyczne. Ocenił, że przesłanki zasiedzenia zostały spełnione, gdyż wnioskodawca był posiadaczem samoistnym w złej wierze tak wydzielonej części nieruchomości Sąd stwierdził, uwzględniając zakaz zasiadywania nieruchomości że wnioskodawca nabył własność pozostałej części nieruchomości.
Sąd Okręgowy, uwzględniając apelację uczestniczącej w sprawie gminy, zmienił zaskarżone postanowienie i wniosek oddalił. Sąd uzupełnił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia i opierając się na przedstawionych dokumentach ustalił, że już w planie parcel budowlanych rozparcelowanego majątku państwowego sporządzonym przez mierniczego w 1946 r., wydzielono pas 12 m oznaczając go jako "ulica. własność państwowa". W ewidencji gruntów i księdze wieczystej nieruchomość obejmująca działkę, oznaczona jest jako "ulica". Zdaniem Sądu, zawłaszczona część tej nieruchomości była, już w chwili objęcia w posiadanie przez poprzednika prawnego wnioskodawcy, prawnie przeznaczona i faktycznie wykorzystywana jako droga. Zauważył, że w tym czasie obowiązywała ustawa o drogach publicznych z 1962 r., stwierdzająca, że z drogi publicznej mogą korzystać, zgodnie przeznaczeniem, wszyscy na równych prawach (art. 1), definiująca pas drogowy jako pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami (art. 2), wskazująca, że w pasie drogowym mogą znajdować się tylko budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego. Oznaczało to, że nieruchomość będąca drogą publiczną była wówczas wyłączona spod zasiedzenia. Sąd Okręgowy stwierdził, że zajęcie części nieruchomości stanowiącej drogę i pozbawienie innych osób możliwości korzystania nie pozbawiły jej charakteru dobra wyłączonego z obrotu i nie mogły doprowadzić do zasiedzenia. Z tych przyczyn uznał za błędną wykładnię art. 172k.c.-dotyczącego zasiedzenia, w zw. z art. 2a i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Od powyższego z postanowienia skargę kasacyjną złożył wnioskodawca.
Stan prawny
Punktem wyjścia wniosków skargi kasacyjnej i jest twierdzenie, że dopuszczalne było zasiedzenie nieruchomości stanowiącej część pasa drogowego, zawłaszczonego przez wnioskodawcę lub jego poprzednika prawnego w zakresie posiadania samoistnego(tj działającego jak właściciel-uwaga autora). Zdaniem Sądu piśmiennictwo i orzecznictwo dopuszczają kategorię rzeczy wyłączonych spod obrotu (rei extra commercium), a tym samym nie mogących być przedmiotem zasiedzenia w ogóle lub przez oznaczone podmioty. Wskazuje się jednak, że skoro zasiedzenie jest instytucją ustawową, to jego niedopuszczalność także powinna mieć taką podstawę (vide art.2a ustawy drogowej -uwaga autora) Pośrednio wyłączenie wywodzone jest z istoty konstrukcji prawnych. I tak art. 47 ust.1 k.c. stwierdzającego, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności (ta uwaga Sądu zdaniem autora jest bardzo istotna z uwagi na fakt zajmowania pasa drogowego dróg publicznych przez najróżniejsze podmioty ,także na mocy przepisów szczególnych ,stąd możliwe są komplikacje prawne). W zasadzie zgodzono się co do niedopuszczalności zasiedzenia dróg (różnie wykładając powyższe pojęcie). Stanowisko to wywodzono z ustawowej gwarancji powszechnego dostępu do dróg publicznych. Wyjaśniono, że zakaz obrotu nieruchomościami, będących drogami, wynika pośrednio z przepisu ograniczającego krąg podmiotów, którym przysługuje prawo własności. (vide art. 2a). Niemniej, powszechne jest akceptowane wyłączenie z obrotu mimo, że przepis stwierdzający wprost, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy wprowadzono dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. jako art. 2a ustawy o drogach publicznych. Zmianie tej towarzyszył przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) stanowiący, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (wniosek należało złożyć w okresie pięciu lat-uwaga autora), zatem mający charakter wywłaszczeniowy. Orzecznictwo sądów administracyjnych, które stanęło wobec konieczności określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego wypracowało w związku z tym pojęcie granic przestrzennych pasa drogowego stwierdzając, że wyznaczają je linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim. Sporną kwestią są zdaniem Sądu kwestie rozbieżnej interpretacji pojęcia „droga” i „pas drogowy”.Ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, (Dz. U. z 2003 r. Nr 200, poz. 1953) wyraźnie i ostatecznie wyodrębniła te pojęcia określając „pas drogowy" jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1), a „drogę" - jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Zauważyć należy, że w następstwie tej właśnie nowelizacji, droga jako rodzaj budowli została uznana jedynie za część składową gruntu, a części składowe są objęte ustawowym zakazem zasiedzenia (art. 47 § 1kc.).
W zakresie określenia części składowych pasa drogowego Sąd Najwyższy
w przedmiotowym wyroku stwierdził, że szczególny charakter pojęć droga i pas drogowy wymaga opisu. Zatem jest to wyłączony spod zasiedzenia teren wyznaczony liniami granicznymi pasa drogowego, obejmujący obok jezdni jej pobocza, także nie utwardzone i nie zagospodarowane jako chodniki czy ścieżki, pasy awaryjnego postoju lub pasy przeznaczone do ruchu pieszych, zatoki autobusowe lub postojowe, pasy dzielące jezdnie (elementy tzw. korony drogi).
Nie może on być także przedmiotem posiadania, w tym samoistnego, umożliwiającego korzystanie przez posiadacza ze środków ochrony prawnej przewidzianych w kodeksie cywilnym(chyba że za zgodą jej właściciela w formie prawnej przewidzianej w ustawie o drogach publicznych,(zajęcie pasa drogowego -uwaga autora).
Uwaga dodatkowa natury formalnej. W tej sprawie orzekał sąd cywilny, a nie administracyjny z tej przyczyny, że pojęcie istoty własności jest pojęciem cywilnym i podlega równości stron wobec prawa. Dopiero na skutek regulacji szczególnej na zasadzie wyjątku od reguły droga sensu largo stała się przedmiotem regulacji ustawy o drogach publicznych jako normy prawa administracyjnego (uwaga autora).
Ciekawe, poniższy przepis który jest przepisem archiwalnym wymienia części składowe drogi.
Art. 18 ustawy z dnia 29 marca 1962.o drogach publicznych (Dz.U.1962.20.90 z dnia 1962.04.06)
1. Pasem drogowym jest pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne, w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego.
2. Pas drogowy oraz wszelkie urządzenia i budynki drogowe znajdujące się w granicach pasa drogowego poza obszarem miasta i osiedli oraz poza obszarem wsi o zabudowie ciągłej lub skupionej nie mogą być zajmowane na cele nie związane z gospodarką lub komunikacją drogową.
3. W uzasadnionych przypadkach umieszczenie urządzeń nie związanych z gospodarką lub komunikacją drogową lub pozostawienie takich urządzeń w pasie drogowym (ust. 2) może nastąpić za zezwoleniem:
1) Ministra Komunikacji lub upoważnionego przez niego organu - w stosunku do drogi państwowej,
2) właściwego do spraw komunikacji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej - w stosunku do drogi lokalnej,
3) właściwego ze względu na nadzór państwowy (art. 15 ust. 4) organu prezydium powiatowej lub miejskiej rady narodowej - w stosunku do drogi zakładowej.
2/Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2019 r. II CSK 510/18 (lex nr 3007094) tezy:
1. Res publicae extra commercium mogą być jedynie przedmiotem własności publicznej (Skarbu Państwa, jednostek samorządu), co wyklucza możliwość nabycia prawa własności tych rzeczy przez inne niż publiczne podmioty prawa, również przez zasiedzenie, zaś res extra commercium nie mogą być przedmiotem własności w ogóle, stąd generalnie są one wyłączone spod zasiedzenia (np. fałszywe pieniądze).
2. Drogi publiczne są wyłączone z obrotu w sensie ekonomicznym i prawnym, co oznacza, że wprawdzie państwo lub gmina są właścicielami, ale prawem tym nie mogą rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Znajduje to zastosowanie również w odniesieniu do możliwości nabywania ograniczonych praw rzeczowych w drodze zasiedzenia.
3. Gmina nie może rozporządzać własnością drogi publicznej w taki sposób, aby na niej ustanawiać ograniczone prawa rzeczowe (np. służebność przesyłu).
Uwaga-orzeczenia dotyczą wszystkich adresatów art. 2a, a nie tylko tych wymienionych w wyrokach.
Przedstawił na podstawie tekstów
wymienionych wyżej orzeczeń,
ze skrótami i uwagami
Ryszard Kulik