Tekst jest kontynuacją artykułu "Ustawa o drogach publicznych - komentarz"
„Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.”
Tezę tą zawarto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 1151/16) lex nr2495281. Teza ta nie jest jedyną, która wyjaśnia problemy prawne związane ze stanem faktycznym zaistniałym w tej sprawie. Poniżej opisano stan faktyczny ze skrótami - przypis autora.
Przedmiotem sporu jest działka będąca własnością osób fizycznych, została w 1975 r. wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe z 1958 r. (już nieaktualne, obecnie obowiązuje w tym przedmiocie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego.
W roku 2013 spadkobiercy osób wywłaszczonych, stosownie do treści art. 136 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami, wystąpili o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, z tej przyczyny, że na przedmiotowym terenie nie wybudowano osiedla mieszkaniowego.
Analizując sprawę w toku postępowania, wyjaśniające służby Starosty Lubelskiego stwierdziły, że działka będąca przedmiotem wniosku w całości znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej. Znajduje się na niej pas zieleni. W związku z powyższym Starosta Lubelski odmówił zwrotu wnioskowanej nieruchomości.
Strona w trybie przewidzianym prawem wniosła odwołanie do Wojewody Lubelskiego, który działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ww. uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotowa działka w całości znajduje się w liniach rozgraniczających drogę publiczną
Z powyższą decyzją (ostateczną w toku instancji) strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty. W uzasadnieniu stwierdzono, że „wydane w sprawie decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie”. Istotą poglądu sądu pierwszej instancji było stwierdzenie, że jedynie droga jako specyficzna budowla, stanowi przedmiot ochrony art. 2a, jako własność samorządowa. Zatem jeżeli wnioskowana nieruchomość znajdowała się w pasie drogowym, podlega ona zwrotowi. Dlatego też Sąd ten uchylił obydwie decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.
Od powyższego wyroku kasację złożyli zarówno Wojewoda Lubelski, jak i Gmina Lublin.
Wyrok zaskarżono w całości zarzucając:
błędną wykładnię art. 2a ustawy drogowej poprzez zawężające potraktowanie terminu „droga” zawartego w art.2a, w konsekwencji,
brak zastosowania w sprawie art. 20 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne,
naruszenie przepisów art. 136 ust. 3, w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2a ustawy drogowej, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zlokalizowane w pasie drogowym urządzenia i obiekty nie mogą stanowić własności gminy, mimo że urządzenia te związane są z utrzymaniem drogi i są funkcjonalnie z nią związane, jako takie winne być wyłączone z powszechnego obrotu.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uchylił skargę (nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia - uwaga autora).
Stwierdzając, co następuje:
- Faktem jest, że art. 136 in fine, regulują kwestię zwrotu wywłaszczonego gruntu na wniosek właściciela lub jego spadkobierców uznaną, po upływie przewidzianego ustawą czasu, za zbędną dla realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Niemniej jednak, nie są to jedyne przepisy regulujące tą kwestię.
- Takim przepisem jest art. 2a ustawy drogowej. Ten przepis wprowadza ograniczenie obrotu nieruchomościami pod drogami publicznymi - pojęcie „pas drogowy” jest ściśle związany z drogą i jako taki określa zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.”
Wnioski:
1. Proceduralne - przedmiotowa sprawa obrazuje przebieg postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego w toku postępowania związanego z nieruchomościami zlokalizowanymi w pasach dróg publicznych.
2. Drogi określone w art. 2a ustawy drogowej stanowią odrębny przedmiot prawa własności, stanowiący własność odpowiednio Skarbu Państwa i samorządów i jako takie podlegają one ograniczeniu w zakresie obrotu nieruchomościami (obrót jest możliwy jest pomiędzy wyżej wymienionymi),
3. Tych obiektów w związku z ich statusem, nie wolno zasiedzieć (vide postanowienie Sądu Najwyższego z 28 marca 2019r sygn. akt II CSK73/17.
4. Wyrokiem tym NSA wskazał na części drogi (ale niekoniecznie części składowe), zlokalizowane w pasie drogowym, wymienione powyżej. Ustawodawca nie przedstawił pełnego katalogu, a i przedstawione wyliczenie nie stanowi pełnej całości - niemniej jest wyczerpujące.
Uwaga dodatkowa - w przedmiotowym wyroku wyjaśniono szereg problemów związanych z przedstawionymi zagadnieniami, z którymi borykały się organy (podmioty zajmujące się zarządzaniem w pasie drogowym). Przykładowo ww. wyrok finalizuje dyskusję na temat, czy oddać można tylko część pasa drogowego, na którym nie znajduje się droga. Ograniczeniu temu podlega całość objęta liniami rozgraniczającymi, jako że jest to obiekt, określony w art. 2a jako cały pas drogowy.
Ciąg dalszy w artykule "Zastosowanie art. 2a ustawy drogowej w praktyce - kontynuacja"