Wstęp
dotyczy miejsca ustawy o drogach publicznych w systemie polskiego prawa (istotny dla zrozumienia całości, a zatem wart przeczytania).
Prawo - definicji tego pojęcia jest wiele i jest to domena nauki teoretycznej, a co za tym idzie wielu teorii. Dla potrzeb praktyki, istotna jest nie definicja, a praktyczne opisanie tego terminu, tak jak w odczuciu społecznym jest to powszechnie przyjmowane. Zatem w najprostszym ujęciu, prawo jest to zbiór reguł postępowania w relacjach międzyludzkich, także w odniesieniu do mienia, poczynając od zwyczajów, reguł zwyczajowych, na spisanych regulacjach prawnych kończąc, opatrzonych sankcjami w przypadku niezastosowania się do tych reguł. Jest wiele sposobów systematyzacji prawa, co jest domeną nauk teoretycznych. Dla praktyki będącej przedmiotem niniejszego opracowania wystarczające są dwa podziały:
1. prawo materialne - zespół norm zawierających rozstrzygnięcia danego problemu,
2. prawo proceduralne - zespół norm zawierających regulacje dotyczące wdrożenia w życie norm prawa materialnego oraz na gałęzie prawa.
Właśnie dla potrzeb niniejszego opracowania wystarczający jest podział na podstawowe gałęzie prawa (dalsze podziały na dziedziny są w tym przypadku zbędne).
Zatem wyróżniamy:
- prawo administracyjne
- prawo cywilne
- prawo karne
Kryterium tego podziału to relacje między podmiotami, których te regulacje dotyczą. W przypadku:
- prawa administracyjnego, istotą są relacje między władzą publiczną, a podmiotem podlegającym tej władzy. Używając porównania geometrycznego jest to regulacja pionowa.
- prawa cywilnego, istotą są relację pomiędzy stronami danej relacji prawnej. Jest to relacja pozioma, opierająca się na zasadzie równości stron między sobą.
- prawa karnego, istotą są daleko idące sankcje, stosowane przez władzę publiczną względem osób(!), które dopuściły się złamania prawa.
Niejako nadrzędną gałęzią prawa względem trzech pozostałych, jest prawo konstytucyjne, określające zasady organizacji państwa, w tym też tworzenia norm prawnych, organów powołanych do tworzenia prawa, jego stosowania. Stąd też nieprzypadkowo do relacji pomiędzy najistotniejszą regulacją w państwie nazywaną Konstytucją, zwaną też Ustawą Zasadniczą, używa się terminu „wzorzec ustawowy”. Suma tych wszystkich przepisów składa się na zamknięty zbiór, który określa się jako system prawa, dodajmy polskiego.
Dodatkowo należy wspomnieć o normach prawa międzynarodowego wpływających na porządek prawny. Jako że Polska jest członkiem Unii Europejskiej, istotne są w tym przypadku regulacje unijne. Ważna jest inkorporacja - włączenie lub (termin zaczerpnięty z informatyki) implementacja norm unijnych, do polskiego systemu prawa. W tym przypadku mamy do czynienia dwoma źródłami prawa:
- rozporządzenia unijne, czyli unijne akt stanowione, które kraje członkowskie winny stosować wprost,
- dyrektywy unijne, czyli unijne akty stanowione, które kraje członkowskie zobowiązane są wprowadzić we własne systemy prawne, poprzez włączenie ich do własnego ustawodawstwa. W przypadku ustawodawstwa drogowego nie mamy do czynienia zapisami ustrojowymi.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt ustawy o drogach publicznych, można stwierdzić, że w zasadzie przedmiotowa ustawa należy do gałęzi pierwszej z wyżej wymienionych, czyli do prawa administracyjnego. Niemniej jednak, ten ustawowy akt prawny (a nie podstawowy), co ma istotne znaczenie w hierarchii ważności źródeł prawa, zawiera elementy prawa cywilnego (np.: art. 16 ustawy drogowej), pozwalający na zawieranie pomiędzy zarządcami dróg, a inwestorami różnego rodzaju przedsięwzięć umów (porozumień) cywilnych.
Ustawa drogowa zawiera też przepisy karne dotyczące sankcji nakładanych na podmioty, które dopuściły się złamania jej przepisów (np.: art. 40, ust 12 in fine). Włączenie tych przepisów w tekst ustawy nie łamie jej systematyki, a jest, patrząc na nią z praktycznego punktu widzenia, cennym uzupełnieniem, wpływającą na jej zwartość jako całości, jak też na elastyczność rozwiązań w niej zawartych, tudzież prewencję, co ma istotny wpływ na możliwość stosowania przepisów w niej zawartych.
Odrębną kwestią, niezależnie od ustawodawstwa jest problem wyjaśniania prawa. Jest to oczywiste w sytuacji, kiedy prawo jako egzemplifikacja zmian w życiu politycznym, ekonomii czy życiu społecznym, winno za nimi nadążać. Nadto zwyczajna niekomunikatywność, wymagająca wyjaśnieni aktów prawnych. W tym względzie, największe znaczenie ma orzecznictwo sądów. Generalnie rzecz ujmując, wyroki najogólniej mówiąc, służą interpretacji przepisów prawa, poczynając od sądów rejonowych na Sądzie Najwyższym kończąc, gdzie niektóre, poczynając od siedmioosobowego składu orzekającego (mogą), a w przypadku większych składów orzekających, mają przymiot zasady prawnej. Tożsame wyroki Sądów nie będące zasadami prawnymi, stanowią linię orzeczniczą sądów. Orzeczenia te stanowią bardzo istotne dla praktyki źródło w zakresie tłumaczenia (wyjaśniania) prawa.
USTAWA
z dnia 21 marca1985r. o drogach publicznych
art. 1
Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
„Droga” jaka droga? Czy wodna, kolejowa, a może powietrzna tzw. korytarz powietrzny? Ustawodawca w tym artykule określił czym jest droga, trochę nieprecyzyjnie. Z dalszego tekstu tej ustawy wynika, że chodzi o szlak dawniej określany jako szlak pieszy, dukt. Czyli pierwotnie szlak tylko pieszy (kołowy, konny), który wraz rozwojem technicznym zmienił się w odpowiednio przygotowany obiekt przeznaczony do ruchu kołowego.
Termin „publiczna” oznacza, że z założenia droga ta leży na gruncie publicznym, należącym do Skarbu Państwa lub samorządu odpowiedniego szczebla, zatem do władzy publicznej w odróżnieniu od drogi prywatnej. Stąd podział na drogi publiczne i prywatne.
Zgodnie z treścią następnego zapisu dla dróg publicznych, stworzono odrębny akt prawny rangi ustawowej. Drogi prywatne obejmują zakres przedmiotowy normy ogólnej, jaką w tym przypadku jest kodeks cywilny.
Z drogi publicznej może korzystać każdy, czyli z niej mogą korzystać wszyscy, ale według zasad określonych w tej ustawie. Czyli mamy do czynienia z normą prawną szczególną, która stanowi odstępstwo od normy ogólnej, jaką jest wspomniany wyżej kodeks cywilny. Zatem, z uwagi na specyfikę drogi jako budowli liniowej, łącznie z warunkami technicznymi, kwestię ich dostępności, specyfiki stosunków własnościowych, w przypadku analizy prawnej tej problematyki, najpierw należy stosować ustawę drogową, a w przypadku braku regulacji w tym akcie prawnym, w innym przepisie dedykowanym drogom publicznym, stosujemy przepisy ogólne, w szczególności kodeks cywilny.
Ustawodawca określił, że każdy użytkownik dróg może korzystać z dróg publicznych w zgodzie z ich przeznaczeniem, tj. w celu przemieszczenia się lub przewożenia towarów (osób). Odrębny sposób z ich korzystania (np.: umieszczanie obiektów niedrogowych w jej ciągu) określa niniejsza ustawa w swojej dalszej części lub inne przepisy szczególne.
Już w pierwszym art. Zaznaczono, że drogi dzielą się na kategorie podporządkowane w zakresie zarządzania odpowiednim zarządcą dróg. W tym miejscu należy przytoczyć ogólny katalog zadań zarządców dróg, określony w art. 19 ust. 1 ustawy, tj.: planowanie, budowa, przebudowa, remont utrzymanie i ochrona dróg.
Ustawa o drogach publicznych, jak zaznaczono na wstępie, jest co do zasady (z wyjątkami nielicznymi w treści), zatem mamy do czynienia z relacjami władza publiczna osoby fizyczne, sformalizowane grupy osób lub inne ośrodki władzy publicznej (zgodnie z hierarchią tych podmiotów). Dlatego też w imię m.in. jasności prawa rodzącego w dużej mierze obowiązki, obowiązuje zasada w odróżnieniu od regulacji cywilnych, następującej treści „Co nie jest zapisane jest zakazane”.
W systemie prawa obowiązuje szereg norm prawnych o różnym zakresie przedmiotowym. Bywa, że się przenikają, ale nie powinny być sprzeczne między sobą. Nie inaczej jest w przypadku dróg publicznych. Bywa, że dla danej ustawy, tworzona jest siatka pojęciowa określająca definicje ustawowe tego samego przedmiotu odmienne dla innego określenia tego samego przedmiotu. (Ważne by te definicje nie były sprzeczne między sobą, gdyż wtedy mamy do czynienia z kolizją norm prawnych. Nie inaczej jest w przypadku ustawy drogowej, gdzie w art. 4 na wstępie mamy zapis o treści „użyte w ustawie określenia oznaczają…”. Dalej następuje przedstawienie tych definicji. Ważne, by definicje stosować w sytuacjach związanych ze stosowaniem ustawy o drogach publicznych. Z podobnym Zapisem mamy do czynienia np.: w przypadku kodeksu drogowego, zwanego oficjalnie ustawą prawo o ruchu drogowym - art. 2 ust 1 i 1a „Użyte w ustawie określenia oznaczają:
1) droga - wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt;
1a) droga publiczna - drogę w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późniejszymi zmianami) …”
Art. 2
1. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:
1) drogi krajowe;
2) drogi wojewódzkie;
3) drogi powiatowe;
4) drogi gminne.
2. Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi.
3. Drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późniejszymi zmianami), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Wszystkie drogi publiczne na terenie Kraju stanowią kompletną całość, z punktu widzenia użytkowników - użytkową, jako sieć dróg publicznych i podlegają dalszemu wewnętrznemu podziałowi, w zależności od kryteriów. W ust.1 „jednej z kategorii dróg” widzimy podział funkcjonalny. Oznacza to, że drogi wg kategorii spełniają funkcje precyzyjnie określone w artykułach od 5 do 7 ustawy i wskazujące na ich rolę w sieci dróg publicznych, o czym dalej komentarzu dotyczącym wymienionych kategorii dróg. Wymieniono cztery kategorie dróg publicznych.
W tym miejscu należy też zaznaczyć, że drogi wewnętrzne – wymienione w art. 8 nie są drogami publicznymi, i jako takie nie podlegają regulacjom tej ustawy z wyjątkiem ust. 4 wymienionego art. 8 miejskie (w osiedlach) odcinki dróg publicznych, nie mają innej kategoryzacji, niż te w ciągu których są usytuowane.
Generalnym aktem prawnym regulujący proces budowlany jest ustawa prawo budowlane. Ustawa ta również dotyczy dróg publicznych, z tej przyczyny, że częścią procesu zarządzania tymi drogami jest proces budowlany realizowany na drogach publicznych. W tym miejscu należy wspomnieć o wyjątku od zasady, jakim są postanowienia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. z 2020 r. poz.1363) potocznie zwaną specustawą drogową, gdzie są przyjęte inne niż w prawie budowlanym zasady budowy dróg.
Zapewne w imię jedności systemu prawa, co do zasady system inwestycji drogowych oparty jest na prawie budowlanym. Stąd też dotyczące dróg akty wykonawcze mają swoje źródło w ustawie prawo budowlane.
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. z 2016 r. poz. 124 z p.zm.).
Na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późniejszymi zmianami) zarządza się, co następuje:
§ 1.
1. Rozporządzenie określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie.
2. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać autostrady płatne i drogowe obiekty inżynierskie oraz ich usytuowanie, określają przepisy odrębne…”
Zgodnie z cytowanym bardzo obszernym rozporządzeniem paragraf 4 stanowi:
1. W celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg oraz ich hierarchię, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach:
1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A";
2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S";
3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP";
4) główne, oznaczone dalej symbolem "G";
5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z";
6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L";
7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D".
2. Droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla następujących klas:
1) krajowa - klasy A, S lub GP;
2) wojewódzka - klasy GP lub G;
3) powiatowa - klasy GP, G lub Z;
4) gminna - klasy GP, G, Z, L lub D.
3. Przy przebudowie dróg, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3, dopuszcza się przyjęcie klasy o jeden poziom niższej…”
Powyższy zapis rozporządzenia w zasadzie nie pozostawia marginesu na komentarz i nie jest bez znaczenia przy kategoryzacji dróg po roku 1999 r. Powinny one spełniać wymogi techniczne wymagane zgodnie z powyższym rozporządzeniem.
Art. 2a
1. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa.
2. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Kwestia zdefiniowania własności nie jest przedmiotem regulacji ustawy o drogach publicznych. Ustawa ta reguluje min. stosowanie tego prawa w przypadkach, kiedy właścicielami dróg są odpowiednio Skarb Państwa lub samorządy. Jak wskazano we wstępie ustawa drogowa jest częścią polskiego systemu prawa. Zatem w sytuacjach braku regulacji w tej ustawie winniśmy znaleźć przepisy regulujące to zagadnienie w innych aktach prawnych. Nie inaczej jest i w tym przypadku. Na pytanie o istotę prawa własności odpowiedź znajdziemy w ustawie kodeks cywilny (w mniejszym stopniu w ustawie o gospodarce nieruchomościami). Uwaga natury technicznej przepisy te – ogólne - nie są umieszczone chronologicznie stąd zaczniemy do art.140 k.c., o treści: „W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy, zgodnie ze społeczno–gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą”.
Oczywiście zapis ten jest doprecyzowaniem „wzorca ustawowego”, zawartego w art. 64 Konstytucji o treści:
1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Zapis 140 k.c. będący wypełnieniem wzorca ustawowego, nie jest klasyczną definicją, a opisem uprawnień właściciela, czyli prawem do posiadania, dysponowania i rozporządzania (triada uprawnień właściciela) rzeczą. Ustawodawca określił rzecz w art. 45 k.c. „rzeczami w rozumieniu niniejszego kodeksu są tylko prawa materialne”. Bez wątpienia droga jest rzeczą.
Istotną w kontekście wyjaśnienia pojęć droga czy pas drogowy (vide art. 4 ust. 1 i 2) jest definicja nieruchomości należącej do kategorii rzecz. Zatem zgodnie z art. 46 par 1 k.c.: „Nieruchomościami są części powierzchni stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności”.
Ograniczeniem prawa właściciela są „społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa” zapisy innych ustaw, (zatem przepisów rangi ustawowej) i „zasady współżycia społecznego”.
Także istotnym jest dla dalszych rozważań jest też termin, część składowa rzeczy i część składowa gruntu.
Art. 47 §2 k.c. „Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego”
Art. 48 k.c. „Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania” oraz
Art. 49 §1 k.c. „Urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne, nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa”. Celem przedstawienia zagadnień związanych z zajęciem pasa drogowego (vide art. 39 ustawy drogowej).
Drogi publiczne stanowią własność – krajowe Skarbu Państwa, a pozostałe samorządu odpowiedniego szczebla. Działalność tych podmiotów z uwagi na ich status podlega poza przypadkami ściśle określonymi w ustawie drogowej (vide np.: art. 18) regulacjom prawa administracyjnego, co wiąże się zasadą, co nie jest zapisane jest zakazane. Zatem każdy rodzaj działania w pasie drogowym musi mieć swoją podstawę prawną.
Mając na uwadze przywołaną wyżej treść art.140 k.c. w związku z treścią art.1 ustawy drogowej, zwróćmy uwagę na specyficzną dla dróg publicznych formę wykonywania uprawnień właścicielskich przez właścicieli dróg publicznych.
Zważywszy na cel regulacji określony w art.1 ustawy, nie jest możliwym, poza wyjątkami ustawowo przewidzianymi, odmienne korzystanie z drogi publicznej niż sposób opisany w wymienionych przepisach. Taka zasada zresztą wiąże się z potocznym pojmowaniem przeznaczenia drogi. Zatem inne korzystanie z dróg publicznych jest absolutnym wyjątkiem od zasady, a powszechność i swoboda odnosi się do powszechnego dostępu do dróg publicznych, w celach określonych w art.1 - bez jakichkolwiek ograniczeń.
Inny sposób korzystania z drogi, jest jak wyżej wskazano, wyjątkiem od reguły i to ściśle określonym. W odróżnieniu od prawa cywilnego, formą regulacji zależności co do zasady, nie jest umowa, a decyzja administracyjna lub inny akt władczy (np.: ustawa, przepisy wykonawcze czy uchwała).
Dochody – opłaty za użytkowanie z dróg? Nie powinno ich być, chyba w celach nie związanych z przemieszczaniem się pieszych lub pojazdów (np.: w przypadku płatnego parkowania celem spowodowania rotacji parkujących pojazdów – wyjątkowo, wprowadzono możliwość właśnie płatnego parkowania). Z oczywistych względów, z uwagi na status właścicieli dróg i cel ich działania prowadzenie działalności gospodarczej przez te podmioty jest zakazane.
Pas drogowy jest nieruchomością, niemniej jednak, z uwagi na jej przeznaczenie i charakter (droga publiczna), powszechny obrót tymi nieruchomościami jest, co do zasady jest zakazany, co najwyżej ograniczony do podmiotów określonych w tym artykule. Jedynie w przypadku pozbawienia drogi przymiotu „publicznej”, możliwy jest obrót tego typu nieruchomością na zasadach określonych w kodeksie cywilnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Z uwagi na cel regulacji ciążą na właścicielach dróg działających przez zarządców (zarządy) dróg określone obowiązki zawarte w art. 20 ustawy.
Bycie właścicielem tak specyficznych obiektów, jak drogi usytuowane w pasie drogowym, nie zwalnia ich od odpowiedzialności cywilnej związanej z wykonywaniem prawa własności. Chodzi głównie o tzw. delikty cywilne określone, co do zasady w art. 415 k.c.
W związku ze specyficznym charakterem dróg publicznych i wyłączeniem ich z obrotu gospodarczego nie jest możliwe zasiedzenie dróg publicznych, czyli przejęcie prawo własności na skutek wieloletniego władania. Zasada ta jest ustaloną linią orzeczniczą sądów (vide Posadowienie Sądu Najwyższego z 28 marca 2019 r. sygn. akt III VCSK73/13).
Podsumowując, właściciele dróg władają drogami w sposób odmienny niż jest to przyjęte w ogólnie obowiązujących zasadach, co jest uregulowane głównie w ustawie o drogach publicznych i przepisach szczególnych lub w przypadkach braku takiej normy w przepisach ogólnych, określonych głównie w kodeksie cywilnym.
Droga publiczna nie jest jednolitą całością. Stąd nieprzypadkowo przywołano powyżej ogólne zapisy art. 47 §2 i art. 48 k.c. (określenie części składowej) i art. 49 § pkt 1 (obiekty nie będące częściami składowymi rzeczy). Ustawodawca w art. 4 pkt 1 ustawy wymienił katalog części składowych drogi, do których zaliczył też obiekty techniczne (zatem obiekty techniczne związane z „prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu). Zatem, place, zatoki postojowe, chodniki, ścieżki rowerowe, drogi zbiorcze, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne nie związane z ruchem pojazdów lub pieszych. Nie jest to katalog zamknięty. Za takim rozwiązaniem zapewne przemawiają względy natury technicznej. Odrębną kwestią jest umieszczanie w pasie drogowym obiektów obcych nie związanych z drogą, będących własnością przedsiębiorstw przesyłowych, a nie podmiotów określonych w przepisie objętym analizą (vide art. 49 § 1 k.c.) i których umieszczenie, co do zasady regulują na zasadzie wyjątków od reguły przepisy art. 39 ustawy drogowej (vide treść art. 39 ust. 1 w związku z treścią art. 39 ust. 3) lub przepisy szczególne rangi ustawowej.
Zarówno kwestia części składowych drogi, jak też urządzeń obcych będących własnością przedsiębiorstw przesyłowych, wymaga kompleksowego wyjaśnienia, a nie rozwiązania.
Przy okazji analizy art. 2a, nie sposób pominąć kwestii gruntów zlokalizowanych w pasie drogowych o nieuregulowanym stanie prawnym, w myśl wymienionego przepisu. Wprowadzając nowelą z 1998 r. jako część reformy administracyjnej Państwa, tego zapisu równolegle w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r, Nr 133, poz.872) uregulowano kwestię własności. Miano to uczynić w drodze swoistej nacjonalizacji (komunalizacji) za odszkodowaniem objętym pięcioletnim terminem zawitym. Praktyka wykazała, że zapis ten nie do końca spełnił swoje zadanie. Nadal są grunty w pasach drogowych dróg publicznych o nieuporządkowanym stanie prawnym. Rodzi to poważną trudność w związku z chociażby inwestycjami drogowymi. Przykładowo, budowa drogi na takim gruncie nie jest możliwa. W tym miejscu należy zwrócić uwagą na szczególny akt prawny jakim jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2020r poz. 1363) potocznie zwaną specustawą drogową. M.in. z tej przyczyny, jak wyżej zaznaczono, inwestycje drogowe były niemożliwe, a ustawa ta zapewnia w trakcie procesu inwestycyjnego, uporządkowanie stosunków własnościowych na gruntach będących pasem drogowym dróg publicznych.
Niemniej jednak kwestia uporządkowania stosunków własnościowych w pasach istniejących dróg publicznych jest tematem otwartym. Możliwe, że przyczyni się do tego przepis proceduralny zawarty w znowelizowanym art. 156 ust. 2 kodeksu postępowania administracyjnego.
Art. 3
Drogi publiczne ze względu na ich dostępność dzielą się na:
1) drogi ogólnodostępne;
2) drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe
Opisane we wstępie normy prawne, dzielą się na bezwzględnie obowiązujące i względnie obowiązujące. Normy względnie obowiązujące, są co do zasady charakterystyczne dla norm prawa cywilnego, co wynika z relacji prawnych pomiędzy równorzędnymi podmiotami i charakteryzuje swobodę tworzenia relacji prawnych (w ramach systemu prawa) między tymi podmiotami. Cechą charakterystyczną tego typu normy jest zapis odwołujący się do innego sposobu regulacji tematu pomiędzy stronami, co konkretyzuje się w zapisie np.: „chyba że strony inaczej postanowiły”.
W odróżnieniu od norm względnie obowiązujących, normy bezwzględnie obowiązujące cechują się konsekwencją w treści przepisu i nie dopuszcza się wyjątku od zasady w nim sformułowanej, chyba że ustawodawca w przepisie sam sformułował taki wyjątek od zasady i ściśle przez niego określony (brak jest swobody wzajemnej regulacji relacji prawnych pomiędzy organem, a stroną), a samowolne rozszerzające stosowanie przepisów grozi karą. W wielu przypadkach, głównie w przepisach karnych, za brak realizacji dyspozycji zawartej w pierwszej części przepisu grozi sankcja. Charakterystyczne jest to dla norm kształtujących relacje pionowe na linii władza obywatel. Nie inaczej jest w normach prawa administracyjnego, w tym w przepisach ustawy o drogach publicznych.
Art.3 ustawy uznaje zapisaną w art. 1 zasadę powszechnej dostępności do dróg publicznych, z wyjątkiem dotyczącym korzystania z nich w sposób przewidziany przez ustawodawcę. Stąd też nieprzypadkowe jest zapisanie w art.3 pkt 2, wyjątku od zasady, ograniczonego dostępu m.in. do autostrad i dróg ekspresowych. Wyjątek polega na tym, że ograniczenie dotyczy wszystkich użytkowników ruchu poza poruszającymi się pojazdami samochodowymi, i to nie wszystkich, vide art. 4 pkt. 10 i 11 ustawy. Definicje tego rodzaju pojazdów znajdziemy w kodeksie drogowym.
W tym miejscu uwaga co do wzajemnych zależnościach pomiędzy ustawą o drogach publicznych, a prawem o ruchu drogowym (kodeksie drogowym). Ustawa drogowa dotyczy planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (vide art. 19 ust. 1 w związku z art.20 ustawy). Prawo o ruchu drogowym i związane z nim przepisy wykonawcze, zwłaszcza przepisy wykonawcze do tej ustawy, w szczególności dotyczące znaków, określają reguły poruszania (przepisy porządkowe) na drogach, na których uprzednio dopuszczono ruch drogowy, na z zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych i związanych z nią przepisach wykonawczych.
Na marginesie należy stwierdzić, że do dróg wewnętrznych (vide art. 8 ustawy) stosuje się przepisy ogólne (kodeks cywilny), a nie przepisy ustawy o drogach publicznych.
Stan prawny na 20.11.2021 r.
Ciąg dalszy w artykule "Zastosowanie art. 2a ustawy drogowej w praktyce"