Z życia wzięte 8: Zjazd z drogi publicznej w codziennej działalności zarządów dróg, rutyna związana z powszechną praktyką czy zagrożenie dla prawidłowości funkcjonowania drogi?

„Z życia wzięte”

Zjazd z drogi publicznej w codziennej działalności zarządów dróg, rutyna związana
z powszechną praktyką czy zagrożenie dla prawidłowości funkcjonowania drogi?

Poniższy tekst dotyczy sytuacji bardzo typowej w bieżącej praktyce zarządzających drogami publicznymi. Chodzi zezwolenia na zjazd z drogi publicznej ,który z sytuacji typowej czasami przeradza się w sytuację wielce skomplikowaną, niosącą za sobą naruszenie wolności wszelakiego szczebla z jednej strony, zagrożenie dla poczucia prawidłowości wykonywania obowiązków, połączonego z zagrożeniem sankcją ,w tym karną ,z drugiej strony. A sprawa
z pozoru jest błaha, na skutek stanowiska stron może być skomplikowana i niosąca, na szczęście teoretycznie, zagrożenie nawet karne . Kto wie, może w przyszłości można trafić na oszołoma który w zależności od przysłowiowego punktu siedzenia z igły może uczynić widły.

Stan faktyczny:
Miejscowość X, ( siedziba powiatu), gdzie Zarząd Dróg Powiatowych dostał wniosek
o zgodę na usytuowanie zjazdu z działki prywatnej na drogę publiczną, kategorii powiatowej. Problem w tym, że rzecz dotyczyła obiektu handlowego o powierzchni około 600 m2 zlokalizowanego przy drodze powiatowej, ale w rejonie oddziaływania z drogi krajowej. Zjazd miał być z drogi powiatowej, która w odległości około 22 m łączyła się z drogą krajową, a działki, bo nie jedna, sąsiadowały właśnie z drogą krajową. Budowa obiektu handlowego była pomysłem jednej z najbardziej ekspansywnej sieci handlowych w skali kraju. Stwierdzenie to ma istotne znaczenie w związku z rozwojem wypadków.
Sprawa wydawała się oczywista, z logicznego punktu widzenia, ale nie prawnego.
- położenie blisko drogi,
- odziaływanie skrzyżowania i to nie jednej drogi na dwóch, mało, że w centrum miasta, zatem gęsta zabudowa, obiekty użyteczności publicznej oraz, najważniejsze dla handlowców, potencjalni klienci
- na domiar złego działki będące własnością osób fizycznych, wydzierżawione przez wspomnianą sieć handlową.
Z wnioskiem o zjazd, na podstawie wymienionej umowy dzierżawy, wystąpiła wspomniana sieć handlowa.
I zaczęło się!
Zarząd drogi, uznając że sprawa jest rutynowa odmówił zgody, nie wysilając się w uzasadnieniu. W odpowiedzi zyskał sążniste odwołanie, w którym zarzucono – cytuję treść odwołania, przytoczoną już przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bo jest tego warte !?:
 
„ Odwołujący zarzucił naruszenie art. 29 ust 1 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji odmawiającej lokalizacji zjazdu, pomimo nie istnienia przesłanek negatywnych przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zarzucono też naruszenie § 55 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych, dotyczących dróg publicznych, poprzez nieuwzględnienie możliwego wyłączenia w kwestii posadowienia zjazdu w obszarze skrzyżowania, przy uwzględnieniu trudnych warunków. Nadto zarzucono naruszenie art. 7,8,9,10 § 1, art.77 § 1,
art.107 §1, 75, 77 §1, 80 kpa, oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wyjaśnienia zasadności przesłanek nierozpatrzenia całego materiału sprawy, dowolną jego ocenę, braku uzasadnienia faktycznego, prawnego, w szczególności niedopuszczenia dowodu z raportu audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, posługiwanie się przez organ pozaustawowymi i ogólnikowymi pojęciami jak „wiele zdarzeń drogowych”. Zarzucono też przekroczenie granic uznania administracyjnego przy ocenie możliwości lokalizacji przedmiotowego zjazdu, jakimi kierował się organ przy rozpoznawaniu sprawy oraz poprzez wyrażenie diametralnie różnych ocen, co do lokalizacji zjazdu co do analogicznych podmiotów”.

Uff! W tym miejscu, moim zdaniem, po takim natłoku paragrafów konieczne są wyjaśnienia nie tylko faktyczne, ale też prawne. Zdaniem strony organ dopuścił się nie jednego, a ciągłego pasma nadużyć.
Zacznijmy od prawnych.
Art. 32 Konstytucji RP stanowi:
„Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny”. Oczywiście, zdaniem strony zagrożona jest równość stron i swoboda działalności gospodarczej.
Bardzo górnolotnie. Przejdźmy do nakazu prawnego rangi rozporządzenia Ministra
§ 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w zakresie warunków techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, stanowi:
„Zjazdu zwykłego nie projektuje się z:
1) z jezdni głównej klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach,
2) z jezdni łącznicy lub jezdni zbiorczo-rozprowadzającej, z wyjątkiem jezdni zbiorczo -rozprowadzającej w trudnych warunkach,
2. Zjazdu, wyjazdu lub zjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków”
Dla wyjaśnienia dodaję że „trudne warunki „to wedle słownika zawartego w tym rozporządzeniu ,w pkt 22 § 4:
„Warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem, rozwiązania alternatywnego”.
Tłumacząc tekst prawniczo-techniczny na język bardziej zrozumiały - zatem strona zapragnęła do terenu zlokalizowanego na równinie (zdradzą lokalizację) kujawsko-pomorskiej i do tego na terenie zabudowanym zastosowania standardów rodem z obszarów górskich.
Przypomnijmy podstawę, zatem zapis art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych stanowi:
„1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.
2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.”
Pozwolę sobie rozpisanie na czynniki pierwsze zarzutów strony, o których mowa:
Ad.1 - brak przesłanek negatywnych, do odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu.
Ad.2 - przekroczenie granic uznania administracyjnego
Ad.3 - naruszenie cytowanego wyżej § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury - przy czym, zapewne z rozpędu wyartykułowano sprzeczność tekstu prawnego z jego odczytaniem.
Ad.4 - mylne określenie, w warunkach przedmiotowego stanu faktycznego, „obszaru skrzyżowania”.
Ad.5 – naruszenie wymienionych wyżej (enumeratywnie ) przepisów proceduralnych kodeksu postępowania administracyjnego - zatem zarzuty, które winny się skrywać pod numerami
od Ad. 5 aż do Ad. 14. Na deser przywołany wyżej art. 32 Konstytucji, o braku równości stron. Dużo tego!
Nadto, zarzucono organowi, że nie chciał włączyć do materiału dowodowego wyników audytu bezpieczeństwa drogowego, który to audyt przeprowadziła strona.
W tym miejscu sprostowanie. Audytu jako materiału dowodowego zażądał organ, w sytuacji ewidentnie spornej, gdy strona bardzo upierała się przy swoim wniosku, by wykazać obiektywnie, za pomocą niezależnego biegłego że nie ma racji. Jest to dopuszczalna praktyka stosowana niejako rozszerzająco na bazie nowych uregulowań zawartych w, ustawie
o drogach publicznych. W przypadku tej sprawy strona ociągała się, kiedy to organ zażądał audytu i po czasie kiedy konieczne było przekazanie materiałów (bez audytu - bo jego
nie dostarczono) przesłano go po upływie terminu urzędowego wyznaczonego przez organ, …wraz z kolejnym odwołaniem od decyzji.
W sumie odwołań było pięć. Za każdym razem SKO odsyłało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO nie zdecydowało się na samodzielne rozstrzygnięcie sprawy, o co wnioskowała strona, mimo dysponowania w efekcie bardzo obszernym materiałem dowodowym, na co składały się:
1/ stosowna mapa,
2/ umowa dzierżawy między wnioskodawcą a właścicielem gruntu,
3/ wniosek strony.
4/ opinia GDDKiA
5/ wyjaśnienia zarządu drogi, przy każdym kolejnym odsyłaniu sprawy do SKO- czterokrotnie,
6/ dokumentacja fotograficzna,
7/ dokumentacja wideo,
8/ informacja policji o zdarzeniach drogowych (a były takowe, łącznie ze skutkiem śmiertelnym),
9/ audyt BRD,
10/ decyzja burmistrza w przedmiocie odmowy udzielenia warunków zabudowy, oraz
11/ uwagi zarządu drogi w przedmiocie bezprawności działań strony, tj. bezwzględny zakaz działania w tym miejscu osoby nieuprawnionej jakim był wnioskodawca legitymujący się, jako prawem do gruntu, umową dzierżawy.
W tym miejscu wyjaśnienie. Stosownie do treści art. 29 ust 1, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Przy czym w tym przypadku nie chodzi o legitymację prawną wynikającą ze zobowiązań (vide argumentacja strony), a prawa właścicieli lub co najwyżej posiadaczy praw rzeczowych.
Na dowód czego poniżej przytoczono orzecznictwo układające się w linię orzeczniczą sądów administracyjnych - które niniejszym udostępniam, do wykorzystania w przypadku zetknięcia się z tego typu sprawami:
NSA z 11 stycznia 2024 r. syg akt. II GSK 542/23
„Decyzja wydawana na gruncie art. 29 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot zawarty w ust. 4 cytowanego przepisu "zarządca drogi może odmówić". Możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa.”

Istotne jest pytanie o granice uznania administracyjnego w kontekście art 29 ust 4 usd. Temat ten też był przedmiotem orzekania przez sady administracyjne.

- wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r. syg. akt SA/Gd 705/21
„Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest bowiem powszechnie przyjmowany w orzecznictwie, a zatem organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu
z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych powinna przeważać nad interesem indywidualnym jednostki.”

-wyrok NSA z dnia 10 listopada 2021 r. syg. akt II GSK1705/21
„Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest bowiem powszechnie przyjmowany w orzecznictwie, a zatem organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu
z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważać powinna nad interesem indywidualnym jednostki.”

Dalej:
- wyrok NSA z dnia 10 listopada 2021 syg. akt II GSK 1703/21
„Wyjazd i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu drogowemu.”
-wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r. II nr GSK266/21
„Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli
w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki.”
Przy okazji tego wyroku sąd wyartykułował kolejną zasadę, że „…zarzutem roszczenia materialnego skarżący nie może zwalczyć ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie…”

- wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2020 r. syg. akt VII SA/Wa 416/20
Zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one
z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy.
Wnioski:
Zatem wszystko jasne.
Na końcu Samorządowe Kolegium Odwoławcze ,a piątym podejściem do rozstrzygnięcia wydał orzeczenie treści:
„utrzymuje zaskarżaną decyzję w mocy”. Oczywiście chodzi o decyzję zarządu drogi.
Nie skorzystano z prawa do samodzielnego orzekania przez SKO. Dlaczego?
Jest to przejaw choroby, które toczy składy orzekające, niestety w całym Kraju. Nie ma tam fachowców znających się na konkretnej branży - w tym przypadku drogowców lub przynajmniej specjalistów w branży budowlanej. Są natomiast prawnicy.
Prawnicy siłą rzeczy znający się na prawie, w tym procedurach w świetle „nowych osiągnięć” myśli stron/wnioskodawców/, i to wbrew przytoczonemu orzecznictwu. A odpowiedzialność za decyzję jest!
Nadal jest dla mnie szokiem, że SKO mimo orzecznictwa - przywołanego wyżej, uznało że prawem do dysponowania gruntem jest umowa zobowiązaniowa, co przeczy istocie zapisów ustawy drogowej. Sprzeczne jest to z istotą pojmowania biznesu – (na sposób cywilistyczny), a nie w związku z prawem administracyjnym.
Powyższą sprawę można by było załatwić bardzo krótko bo proceduralnie w oparciu o art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach wnioskodawca nie powinien być stroną. A skoro tak, jego wniosek nie powinien być rozpatrywany, a sprawa powinna podlegać umorzeniu, bez merytorycznego rozpatrywania. Gorzej, że cytowany przepis nie daje uprawnień strony, organowi. W tych okolicznościach pierwszy stopień weryfikacji orzeczeń, zwłaszcza na gruncie samorządowym poprzez Samorządowe Kolegia Odwoławcze, może być ostatnim.
O tym i innych tematach na styku administracja i cywilistyka zapewne będzie okazja do rozmów na obradach w Licheniu, jak co roku. Istotny jest postulat, by rozdzielić to, co jest cywilne - zatem i gospodarowanie od tego, co jest administracyjne, zatem i względy bezpieczeństwa. A temat nie jest błahy, gdyż w razie zdarzenia drogowego grozi odpowiedzialnością, łącznie z tą karną. Inne wnioski wynikające z tej sprawy będą omawiane na planowanej konferencji.
W planach jest też omówienie spraw, które spłynęły w toku ostatniego roku do rozpatrzenia w formie zapytań prawnych.


Ryszard Kulik
8 marca 2025 r.
Materiał przygotowany także dla potrzeb Konferencji – warsztatów szkoleniowych obywających się w Licheniu, w dniach 2 - 4 kwietnia 2025 r.