Z życia wzięte 7: Próba usystematyzowania regulacji prawnych na przykładzie problematyki zajęcie pasa drogowego

Z życia wzięte

Próba usystematyzowania regulacji prawnych na przykładzie problematyki zajęcie pasa drogowego
wg ustawy o drogach publicznych, związane z tym przykłady inwencji użytkowników, niekoniecznie podjęte w zgodzie z ustawą drogową i jej celami oraz systemem prawa.

Stan faktyczny:
Pisząc odpowiedzi w rubryce „pytania od zarządców” spotykam się z zapytaniami dotyczącymi zajęcia pasa drogowego. Stany faktyczne są bardzo różne, przykładowo:
1/ podmiot X chce usytuować w pasie drogowym obiekt handlowy i w związku z tym chce się dogadać z właścicielem nieruchomości drogowej,
2/podmiot Y zdecydował się od czasu do czasu sprzedawać produkty ze swojej działki lub np.: grzyby zebrane w lesie, właśnie w pasie drogowym,
3/ sprawca wypadku drogowego uszkodził bariery przydrożne, a jeszcze inny, właściciel sąsiedniej nieruchomości wyciekami z gospodarstwa spowodował uszkodzenie pasa drogowego,
4/ inny, powiedzmy przedsiębiorca pragnie zareklamować swoją działalność gospodarczą , dlatego
na chodniku ustawia ”potykacz” lub zawiesza na frontonie budynku sąsiadującego z pasem szyld,
5/ jeszcze inny chce dla potrzeb swojej działalności urządzić parking w pasie drogowym np.: przed sklepem.
6/ bywa też, że osoba, która zyskała zezwolenie na działanie w pasie drogowym, postanawia „działać dalej ” i dzieli otrzymany w zarząd teren celem dalszego odnajmowania.
7/ albo z innej strony – były właściciel gruntu znajdującego się w pasie drogowym, w odniesieniu
do którego nie uporządkowano stanów prawnych, domaga się jego (tego gruntu) zwrotu lub też chce skorzystać z innych praw właściciela.
Przykłady zajęć pasa drogowego, czy wręcz ingerencji w pas drogowy można mnożyć i nie sposób wyczerpać wszystkich stanów faktycznych. Prawdziwe jest porzekadło mówiące o tym, że życie jest bogatsze niż to się śniło filozofom, a tym bardziej gospodarzom terenu, przedsiębiorcom prawnikom, czy politykom. Jeśli chodzi o przedsiębiorców, czy polityków, można mieć wątpliwości - w tym zakresie inwencja jest niewyczerpana. Poważniej mówiąc, te wszystkie sytuacje życiowe można usystematyzować, tj. wskazać na zasady, które w tym zakresie obowiązują.

Stan prawny:
Piszący te słowa pragnie w tym miejscu wytłumaczyć się z tego, że wielokrotnie poruszał te problemy
i wydaje się że temat jest już nudnym. Niemniej jednak wciąż są pytania na ten temat, a i jak wyżej przedstawiono we wstępie wyobraźnia użytkowników dróg i nie tylko, niestety jest niewyczerpana, abstrahując od potrzeb życiowych/gospodarczych, stąd potrzeba kontynuowania tematu.
Problematyka dotycząca dróg publicznych, usytuowanych w pasie drogowym, zdaniem autora wymaga uporządkowania i usystematyzowania (co jest rolą prawa w zakresie relacji społecznych).
To uporządkowanie/usystematyzowanie polega na nieco innych zasadach niż w przypadku zwykłych nieruchomości, czy relacji zobowiązaniowych opisanych w kodeksie cywilnym. Dodatkowo ma w tym przypadku zastosowanie głównie ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, ( tj. Dz.U.
z 9 lutego 2023 r. poz.645 - zwana dalej ustawą o drogach publicznych, ustawą drogową lub po prostu ustawą), wielokrotnie nowelizowaną. I bardzo dobrze, bo ingerencja ustawodawcy wobec postępu życia społeczno – gospodarczego jest wskazana. (Niemniej, zbyt częsta taka ingerencja nie jest wskazana bo to nie jest zarządzanie np. firmą). W związku z powyższymi słowami można wskazać
na istotne uwarunkowania dotyczące tej problematyki, które można określić w punktach:
1. Własność - jest to kategoria konstytucyjna, rozwinięta w art. 140 kodeksu cywilnego , która podlega pewnym modyfikacjom wynikającym z zapisów ustawy – w tym przypadku szczególnej, jakim jest ustawa o drogach publicznych:
1.1. Pas drogowy i obiektów na nich zlokalizowane są własnością odpowiednio Skarbu Państwa lub samorządu określonego szczebla (art.2a ustawy drogowej).
1.2. Zarządzanie tymi obiektami zgodnie z głównym celem określonym w art. 1 ustawy drogowej odbywa się w zgodzie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, poprzez podmioty wykonawcze, zwane zarządcami dróg (art. 19 ust 1-2 ustawy drogowej).
1.3. Znalezienie aktów prawnych, które systemowo regulują problematykę dotyczących danego przedmiotu regulacji (w systemie prawa podzielonych na prawo cywilne, administracyjne, czy karne).
1.4. Ustawa o drogach publicznych (czyli, uszczegółowienie po wskazaniu regulacji prawnej zajmującej się drogami publicznymi) . Jest ona normą prawa administracyjnego ( co wynika z zapisów ustawy drogowej, z wyjątkami ściśle określonymi w tej ustawie).

W związku z tym uwaga dodatkowa. Istnieją istotne różnice pomiędzy normami cywilnymi,
a administracyjnymi. Z praktycznego punktu widzenia dla potrzeb niniejszego tekstu najogólniej rzecz ujmując, należy wskazać na różnice między tymi gałęziami prawa. Prawo cywilne kompleksowo jest uregulowane w kodeksie cywilnym (kc). Dla odmiany procedura uregulowana jest w kodeksie postępowania cywilnego (kpc), czemu organizacyjnie odpowiada struktura sądów (rejonowe, okręgowe, Sąd Najwyższy).
W przypadku prawa administracyjnego nie ma oddzielnej regulacji kompleksowej o charakterze materialnym. Problemy wymagające ustawowego rozstrzygnięcia uregulowane są w tematycznych aktach prawnych, jak chociażby ustawa o drogach publicznych. Natomiast procedura uregulowana jest kompleksowo w kodeksie postępowania administracyjnego (kpa). Nadzór w zakresie prawidłowości decydowania sprawują samorządowe kolegia odwoławcze i sądy administracyjne (wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny (NSA)
Najważniejszymi różnicami jest to, że:
W przypadku prawa cywilnego funkcjonuje co do zasady dowolność regulacji w ramach prawa (normy względnie obowiązujące), czytaj głównie kodeksu cywilnego ( „co nie jest zakazane jest dozwolone”)
i równość stron we zakresie procedowania, skąd główną formą regulacji wzajemnych relacji jest umowa. Umowa jest tekstem dobrowolnym (strony w tym zakresie niczego nie muszą – nie muszą zawierać umowy, a dobrowolnie, jeśli taka jest ich wola, dochodzą do porozumienia spisanego właśnie w formie umowy.
W przypadku prawa administracyjnego funkcjonuje co do zasady kazuistyka regulacji (normy bezwzględnie obowiązujące), uregulowane głównie w tematycznych aktach prawnych („to co nie jest zapisane jest zakazane”). Nie ma równości stron, jest relacja pionowa urząd (władza ) - podmiot cywilny (obywatel/osoba prawna), stąd główną formą regulacji wzajemnych relacji jest decyzja/postanowienie.
Powyżej przytoczone zasady są minimum wskazującym na różnice. Oczywiście tematyka ta jest rozwinięta w ustawach, aktach wykonawczych niższego rzędu (na szczeblu centralnym rozporządzenia, czy akty prawa miejscowego oraz orzecznictwo sądowe. To już dalsza problematyka wymagająca oddzielnego mówienia. Autor dopuścił się skrótów myślowych, wpisujących się w zasadę absolutnego minimum w celu zrozumienia istoty zagadnienia, co wymaga szerszego omówienia, lecz nie w tym tekście (np.: różnica między normami bezwzględnie obowiązującymi, a względnie obowiązującymi).

 
Efekt:
Celem ilustracji, jak też praktycznego wskazania tych zasad – sposób funkcjonowania regulacji prawnych w praktyce, celem wskazania w praktyce procesu realizowania relacji, właśnie społeczno
- gospodarczych, przytoczę sposoby rozwiązania problemów prawnych wymienionych na wstępie
- w praktyce, nazywa się to kazusami. W tym przypadku istotą jest przybliżenie sposobu funkcjonowania norm prawnych na określonych wyżej przykładach. Zatem strona materialna tych kazusach nie jest najważniejsza, aczkolwiek jest ona przykładem poglądów prawnych autora na przywołane zagadnienia (zatem jest to„ interpretacja prawa”, zgodna z przepisami i orzecznictwem sądowym:

Ad.1. Problematykę zajęcia pasa drogowego reguluje art. 39 i następne ustawy o drogach publicznych.
Regulacja tematu wygląda w ten sposób ze na wstępie (w ust.1) wymieniony jest katalog działań których wykonywanie jest zakazane w pasie drogowym ( katalog otwarty), z dopuszczalnymi wyjątkami co jest zapisane w ust.3. W dalszej części wymienione są podmioty uczestniczące w tym działaniu
i procedury związane z tym tematem, zakończone stosownymi decyzjami administracyjnymi, co reguluje całościowo rozdział ustawy dotyczący tej problematyki zatytułowany „ Pas drogowy”
Uwaga dodatkowa w związku z celami nazwijmy to „resortowymi”, zasadniczy tekst tego rozdziału został w toku kolejnych nowelizacji, wywołanych najczęściej nie potrzebą doprecyzowania prawa partykularnymi potrzebami, poprzez ustawy szczególne, zwanymi potocznie „specustawami”.
Ten sposób doprecyzowania prawa, niekiedy w imię, jak wyżej zaznaczono partykularnych celów prawnych, w znaczny sposób komplikuje prawo i czyni go mniej czytelnym w stosowaniu. W tym stanie rzeczy powstają spory interpretacyjne co min. generuje konieczność dalszych działań prawnych
w oparciu o powołane do tego instytucje nadzoru prawnego i niekoniecznie prawnego (głównie samorządowe kolegia odwoławcze, sądy administracyjne).
Praktyczną ilustracją problemu jest orzecznictwo sądowe. W tym przypadku min. wyrok NSA z dnia
16 maja 2023 r. syg. akt II GSK 33/20

Ad.2. przepisów zawartych w rozdziale Pas drogowy, ściślej rzecz ujmując, tego rodzaju działanie odnosi się także do regulacji ustawy drogowej ( i nie tylko), dotyczący samowolnego zajęcie pasa drogowego 876/20 (art. 39-40 ustawy).
Praktyczną ilustracją problemu jest orzecznictwo sądowe. W tym przypadku min wyrok NSA z dnia
27 czerwca 2023r IIGSK.876/20

Ad.3 W tym przypadku, choć mamy do czynienia z normą prawa administracyjnego, to ochrona pasa drogowego wiąże się z prawem cywilnym, w tym z roszczeniami natury cywilnej względem sprawcy szkód (vide art. 415 kc – kto z winy swojej wyrządził szkodę zobowiązany jest ją naprawić),lub sprawcy szkód będącym właścicielem sąsiedniej nieruchomości (art. 222 ust1 kc -immisja)
Przy okazji uwaga, w myśl zasad cywilnych, polegających na równości tron ( regulacje w poziomie),
a roszczenia działają w dwie strony, także użytkownik drogi może wysuwać swoje roszczenia cywilne. Podobnie jest z właścicielami i sąsiednich nieruchomości.
Przy okazji następne rozróżnienie. Rozstrzygnięcie w sprawach administracyjnych odbywa się w formie władczej (decyzja administracyjna /postanowienie) a kontrola prawidłowości należy do samorządowego kolegium odwoławczego lub sądu administracyjnego ( przy okazji co bardzo istotne
i temu służy procedura – faktyczny brak postępowania dowodowego, tak charakterystycznego dla procedury cywilnej. Natomiast w przypadku sporów cywilnych możliwa jest ugoda lub wyrok sądu cywilnego, będący finałem sporu, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, rozstrzyganego przez sąd cywilny.
Praktyczną ilustracją problemu jest orzecznictwo sądowe. W tym przypadku min wyrok NSA z dnia
13 czerwca 2023 II GSK poz.2075/21.

Ad.4. W tym przypadku także mają zastosowanie przepisy ustawy drogowej (materialne), zawarte
w dziale 4 „Pas drogowy” łącznie z ewentualnymi przepisami karnymi, zawartymi w art. 40 ust.12 ustawy. Proceduralne przepisy to zapisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Praktyczną ilustracją problemu jest orzecznictwo sądowe. W tym przypadku min wyrok NSA z dnia
13 czerwca 2023 r. II GSK 1119/19.

Ad.5. Parking w pasie drogowym to, inwestycja podlegająca kompetencji zarządcy drogi i problem
z ewentualnym nadużyciem zasady powszechnej dostępności do dróg publicznych ( vide art. 1 ustawy). Dlatego w przypadku ograniczania dostępności sugeruję ostrożność. Inwestycja wykonana przez osobę zainteresowaną, a nie zarządcę drogi, jest możliwa na bazie art. 16 tej ustawy, wyjątkowo w na bazie porozumienia o charakterze cywilnym. Uwaga praktyczna, finansującym winien być podmiot cywilny,
a nie organ.
Praktyczną ilustracją problemu jest orzecznictwo sądowe. W tym przypadku min wyrok SN - Izba Cywilna z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt VCSK23/19.

Ad 6. Na bazie zawartego w tym punkcie stanu faktycznego mamy do czynienia z zawinionym przez, w cudzysłowie „wynajmującego”, naruszeniem norm dotyczących zajęcia pasa drogowego. To zajęcie jest normą prawa administracyjnego. Ilustrując uwagi powyżej zapisane ,mamy do czynienia z normą prawa administracyjnego i tym samym bezwzględnie obowiązującą normą indywidualną, wydaną w formie decyzji . Zatem obowiązuje zakaz „modernizowania” zapisów owej decyzji –„co nie jest zapisane jest zakazane”, tym bardziej w opisanej normie. Stronami regulacji jest urząd i podlegający regulacjom podmiot/osoba prawna. Nie wolno w tym przypadku samowolnie działać - co wiąże się z automatyczną karą, w tym powiększać zakres swoich uprawnień. Siłą rzeczy, co wyżej już zaznaczono, norma administracyjna jest bardziej kazuistyczna niż cywilna. Dlatego też z uwagi na specyfikę przepisów administracyjnych (pionowość -zależność zainteresowanego podmiotu od władzy), stosowanie tych przepisów podlega i wymaga z uwagi na kontrolę demokracji w relacji urząd – obywatel bardzo ścisłej kontroli, w tym sądowej sprawowanej przez sądy administracyjne. W tym przypadku jest to typowe działanie na szkodę zarządu drogi (art. 415 kc) stąd zasadne jest roszczenie cywilne.

Ad.7. Wbrew pozorom problem powstały na podstawie tego stanu faktycznego jest skomplikowany i wynika z niezrealizowania norm zawartych w art. 73 ustawy przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej, co powoduje komplikację w związku z wprowadzonym równolegle do obrotu prawnego zapisem art. 2a ustawy. Wydaje się że w tym przypadku konieczna jest interwencja ustawodawcy. Zagrożeniem dla praworządności jest w tym przypadku niezastosowanie wymienionego art. 73,mimo istniejącego w tym przepisie terminu zawitego. Skutkiem tego funkcjonuje roszczenie względem art. 2a ustawy drogowej ,który to artykuł jest normą prawa administracyjnego, co nie powinno skutkować roszczeniami wynikającymi z art. 18 specustawy drogowej – konieczne jest systemowe Praktyczną ilustracją problemu jest orzecznictwo sądowe. W tym przypadku min wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023r IIGSK 2075/21 spojrzenie na prawo w sensie systemowym nie tylko zagłębiając się oddzielnie w prawo cywilne czy administracyjne.
Praktyczną ilustracją problemu jest orzecznictwo sądowe. W tym przypadku min wyrok NSA z dnia 2 marca 2022r poz. I OSK 7298/19

Podsumowując, jest to drobny wycinek problematyki drogowej . Przedstawiono stany faktyczne związane z utrzymaniem dróg. Pominięto szereg innych zagadnień związanych z relacjami zarządcy dróg a inne podmioty, w tym rozwiązywanie kolizji w sensie materialnym czy prawnym. Dodatkowo wchodzi w grę choćby odmienność z systemem prawa w zakresie procesu inwestycyjnego, vide specustawa drogowa. Niestety celem zilustrowania problemu potraktowano hasłowo inne tematy. Wymaga to znacznie szerszego opracowania.

W tym miejscu uwaga od autora, od siebie - nie tylko prawnika. Zakres przedmiotowy ustawy drogowej, będącej normą prawa administracyjnego, to pas drogowy. W związku z tym sposób regulacji winien w tym obszarze odpowiadać normom prawa administracyjnego decyzja/postanowienie.
Na tym tle pojawia się problem w zakresie tworzenia norm prawnych(ich pisania). Obserwuje się proces
„cywilizowania” ustawy drogowej i innych aktów prawnych o charakterze administracyjnym, a innymi słowy jego rozmiękczania (tworzenie norm względnych). Zdaniem piszącego te słowa, jest to niedopuszczalne gdyż zaciera granice między tym, co wymaga stanowczości w imię funkcjonowania państwa/samorządu, a relacjami między obywatelami/osobami prawnymi, a władzą. Ścisła sądowa kontrolowania prawa, tworzona przez dobrze funkcjonujące sądy jest wystarczająca. Proces „cywilizowania” ma swoje pozytywy ale też jest niebezpieczny, gdyż w efekcie mogą powstać regulacje prawne które są nieprecyzyjne, czy wręcz anarchizujące życie publiczne.
I jeszcze jedno. Działania prawne w zakresie dróg publicznych wymagają cierpliwości. Jest to trudne
w obliczu masowości postępowań i swoistego „przerobu”. Ta strona postępowania, czy to cywilnego lub administracyjnego traci przy braku koncentracji na problemie i w imię efektywności - masowości działań i związanego z tym pośpiechu, machając ręką na niekorzystne wyroki, w myśl zasady „psy szczekają karawana idzie dalej”. Nic bardziej mylnego, ocena prawna przechodząca w ocenę publiczną (ocenę prasową), na skutek działania mediów i powierzchownej oceny sądów, na skutek braku działań zarządów dróg może skutkować niewłaściwą oceną sytuacji, czy wręcz negatywnymi dla obiektywnej sytuacji wyrokami sądów, Jest to skutkiem braku przedstawienia przez zarządcę drogi swojej racji, czy wręcz braku uczestnictwa w procesie-w myśl kolejnej życiowej zasady „nieobecni nie mają racji”.


Sporządzono 28 września 2023 r.

Ryszard Kulik