Z życia wzięte 6: „Kaskadowe” przekazywanie dróg publicznych

Z życia wzięte

„Kaskadowe” przekazywanie dróg publicznych

Wstęp
Proces masowej budowy nowych dróg publicznych, został uruchomiony na masową skalę za sprawą wprowadzenia do obrotu prawnego ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, (tekst pierwotny opublikowany w Dz. U.
z 2003. Nr 80 poz.721). Wcześniej, nie tylko za sprawą finansów ale też przepisów systemu prawa praktycznie był niemożliwy do wykonania. Odblokowany przez wymienioną specustawę drogową, uruchomił znaczną ilość dodatkowych problemów wynikających z potrzeby -w imię rozwoju Państwa - budowy sieci nowoczesnych dróg publicznych. Początkowo miały to być tylko drogi krajowe.

Przy okazji - wszelka potrzeba regulacji w życiu gospodarczym, społecznym kulturalnym itp., odzwierciedlająca zapotrzebowanie na rozwiązanie wymienionych problemów, skutkuje w efekcie regulacjami prawnymi-stąd znaczenie prawa w każdym aspekcie funkcjonowania państwa i jego obywateli. W konsekwencji - zabrzmi to jak komunał - istotne jest by prawo było dobre, powszechnie akceptowane, a jeśli nie akceptowane to przynajmniej stosowane, by nie było fikcją kryjącą bezprawie.

Jednym z takich problemów, związanych z intensywną budową dróg, są kwestie związane
z użytkowaniem dróg, które nie były przebudowywane a winny spełniać nadal funkcje dróg publicznych ,wynikające z ustawy drogowej, mającej nadal spełniać funkcje (już inne w systemie sieci dróg publicznych ).Stąd też potrzeba ich podporządkowania innym zarządcom dróg (w ramach kategoryzacji ,już na szczeblu samorządowym - dróg wojewódzkich, powiatowych czy gminnych)
Chodzi nie tylko o podporządkowanie ale też skutki administracyjne - wynikające z zarządzania drogami, techniczne – wynikające z różnych z kategorii technicznych tych dróg, zaczynając od przekazania zarządzania w rozumieniu art. 19 ust 1 ustawy drogowej (tj. planowanie, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona) na cywilistyczno – księgowych problemach, związanych
z przekazaniem rzeczy o określonych wartości majątkowej, czy regresami (odpowiedzialnością odszkodowawczą), kończąc. Obrazowo można to porównać z przejęciem spadku, nie o charakterze mienia prywatnego ale publicznego, do tego funkcjonującego – na szczególnych zasadach związanych z powszechnym dostępem do dróg publicznych.

Przy okazji – kwestią istotną, nieuregulowaną do dnia dzisiejszego, jest sposób wzajemnych roszczeń cywilnych, zarządców dróg względem siebie ,wynikających ze skutków np. nieprawidłowego użytkowania przez poprzedniego właściciela, pozbywającego się dróg –do czego w świetle art. 10-go ma prawo, np. w złym stanie technicznym (przykładowo, drogi nadającej się do remontu którego nie wykonano, co widać w drodze pełnej dziur. I odwrotnie kiedy drogi przekazywane są w doskonałym stanie technicznym - bezpośrednio po remoncie, który musiał kosztować.
Odrębnym problemem są ciągnące się budowy i przedwczesne przekazywanie dróg (oczywiście łącznie z przekazywaniem pełnej odpowiedzialności za ich użytkowanie). za drogi nieukończone
w tym w niedostatecznym stanie technicznym. Cywilistyczna odmowa przyjęcia mienia nie jest możliwa – o czym później w toku analizy przepisu. A proporcjonalność przekazywania dróg?
Zatem już teraz można powiedzieć że przepisy (zdaniem autora są niedopracowane).
Problemy inwestycyjne( nie wszystkie), jak się okazało ,rozwiązano skutecznie poprzez nie regulacje systemowe ale poprzez wprowadzenie do obrotu prawnego powołanej wyżej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. potocznie zwaną specustawą drogową oraz związanym z nią orzecznictwem sądowym

Odrębny proces przekazywania dróg (min. po inwestycjach), nie do końca całościowo, uregulowano w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst pierwotny Dz.U. z 1985r. nr 14, poz.60), zwanej dalej ustawą drogową. Przedstawionego problemu nie uregulowano
w ustawie, będącej właśnie częścią wspomnianego systemu prawa. Problem zaistniał z chwilą oddania do użytku pierwszych inwestycji drogowych, oddawanych do użytku w trybie specustawy. Stąd też powstała, celem jego uporządkowania, konieczność nowelizacji obowiązujących przepisów podstawowej ustawy drogowej - systemowych. Miało to miejsce w nowelizacji ww. ustawy dokonanej w dniu 13 września 2013r. (Dz. U. z 2015r. poz.870 – wejście do obrotu prawnego w dniu
9 lipca 2015r.) i polegało na przekazywaniu zarządzania drogami na rzecz kolejnych właścicieli
w trybie, co obrazowo ujęto w języku potocznym a nie prawnym, ”kaskadowym”.
Istotę tych zmian opisano w artykule dziesiątym znowelizowanej ustawy drogowej.

Uwaga dodatkowa - przepisy te nie są proste. Stąd też, mimo krótkiego okresu obowiązywania, mamy do czynienia z orzecznictwem sądowym w znacznej liczbie, w tym z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015r. (syg. akt Kp 2/13 - opatrzonym „zdaniem odrębnym”)
-wywołanym wątpliwościami co do zgodności z Konstytucją procedowanej nowelizacji ustawy.
Istota tych zmian wyglądała następująco :

Do rzeczy:
Proces nadania kategorii drogom opisano w art.5 do 8 ustawy. Z kolei tak jak wyżej zaznaczono, uregulowano proces pozbawienia kategoryzacji, (w języku komentarzy i orzecznictwa spotykana jest zbitka słowna określana jako „ dekategoryzacja”?!).Proces ten uregulowano/rozpisano w bardzo obszernym art.10.
Cytowany przepis (art.10) podzielono w sumie na dwie części, ogólną – do ust. 4 i szczególną, traktowaną w orzecznictwie jako lex specialis – ust 5 do 5f.

Podstawowe zasady
- ust 1 i 2 to określenie organu uprawnionego do pozbawienia kategorii drogi i trybu postępowania. Odwołano się w tym miejscu do przepisów o nadaniu kategoryzacji – ten sam organ nadaje kategorię drodze, jak też ją pozbawia, w trybie tam określonym,
- ust 3 stanowi o tym że nadanie i pozbawienie kategorii drodze następuje jednocześnie. Czynność ta może być dokonana nie później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia
1 stycznia roku następnego. Taki zapis wiąże się z koniecznością wykonywania na bieżąco i bez przerw wszystkich prac związanych z bieżącym zarządzaniem daną drogą, w tym też w zakresie jej zimowego utrzymania.
- ust 4. „Nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży”

 
Przepisy szczególne lub jak kto woli lex specialis do ust 1 – 4.
- ust 5. „Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.”
Drogi krajowe są zarządzane przez administrację rządową, stąd sprawy nadania i dekategoryzacji dróg” rządowych”, czyli krajowych należą do tych służb.
Należy zwrócić uwagę, że podstawową przesłanką owych działań jest zakończony proces inwestycyjny, w efekcie stara droga przestaje spełniać swoją funkcję, zastąpiona przez nowy odcinek drogi.
-ust 5a pozostałe drogi są drogami samorządowymi, stąd inny tryb związany z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego.
„Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.”
Zatem mamy do czynienia z uchwałą – lokalnym aktem prawnym szczebla wojewódzkiego, powszechnie obowiązującym, w którym wprowadzono automatyzm pozbawienia kategorii wojewódzkiej i nadanie kategorii powiatowej
-ust 5a 1 Uwaga - jest to przepis wprowadzony nowelizacją ustawy z września 2022r., mający zapobiec zbyt daleko idącemu automatyzmowi przekazywania dróg „w dół”, ze szkodą
dla samorządów szczebla powiatowego, a w szczególności gminnego (niżej są drogi pozbawione kategoryzacji, które nie są publicznymi).
„5a1. W przypadku, o którym mowa w ust. 5a, sejmik województwa, nie może pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową.”
Zatem sejmik nie może pozbawić kategoryzacji wojewódzkiej drogi, która w trybie ust 5 zastąpiono autostradą lub drogą ekspresową ( to też drogi krajowe). Zatem drogi te zobowiązany jest zatrzymać dla siebie, a nie „spuszczać je w dół” do powiatu. Takiego ograniczenia nie ma
w przypadku, gdy droga wojewódzka została wybudowana w toku samodzielnej działalności samorządu wojewódzkiego.
„5b. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa
w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.”
Jednostka wykonawcza samorządu województwa tym przepisem zobligowana jest
do poinformowania zarządu powiatu, (a więc także jednostki wykonawczej) o planowanej uchwale sejmiku o zmianie kategoryzacji, w terminie przynajmniej 30 dni. Jest to jedynie informacja. Taka regulacja jest oczywista. Chodzi o to by samorząd niższego szczebla, w tym przypadku powiatowego, nie był zaskoczony że otrzymuje we władanie nowe drogi.
„5c. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.
„5d. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały,
o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.”
W tym przypadku mamy do czynienia z analogicznym trybem postępowania co wyżej, z tą różnicą, że sprawa dotyczy relacji powiat-gmina.
„5e. Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio.
„5f. Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.”
Przepisy te mówią o skutkach prawnych działań określonych w przepisach proceduralnych.

Orzecznictwo

Tyle treść przepisu. Niespełna dziesięcioletni okres funkcjonowania nowych przepisów, co jest relatywnie krótkim okresem czasu obrósł licznym orzecznictwem sądowym. Znamionują to wątpliwości interpretacyjne z nimi związane. Poniżej pozwolę sobie zacytować niektóre z nich, wybrane jako reprezentatywne dla kształtującej się linii orzeczniczej.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2021 syg. akt II GSK 990 (teza lex)

„W ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe organy mają obowiązek - co do zasady - stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe organy są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej
w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.”…

Zatem podstawą jest definicja konkretnej „ starej” drogi, opisana w art. odpowiednio-6,6a i 7
i wskazująca na to że nie spełnia ona dotychczasowej roli (definicja negatywna). Definicja taka musi być elementem składowym takiej uchwały W tym miejscy uwaga, klasyfikacja techniczna drogi nie ma w tym przypadku nic do rzeczy. Mówiąc kolokwialnie „wypasiona „ technicznie droga może
w przypadku jej ponownego zdefiniowania stać się np. drogą gminną. Ilustruje to kolejny wyrok.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 syg. II GSK 2188/21(teza Lex), opisując sprawę szerzej i z nieco innej strony

„W ramach tak zwanego kaskadowego przekazywania dróg właściwe rady mają obowiązek stosować definicje poszczególnych kategorii dróg publicznych w sposób negatywny. Winny zatem wykazać, że dana droga, w związku z oddaniem do użytkowania nowo wybudowanych odcinków dróg, nie spełnia już definicji dotychczasowej kategorii drogi. Wynika to z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia określonego odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej
w ustawie innej kategorii drogi publicznej następuje ex lege w oparciu o art. 10 ust. 5c zd. drugie u.d.p.”

Ten sam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 II GSK 2188/21, inny akapit.
Z uzasadnienia przywołanego przez w/w NSA z treści orzeczenia Wojewódzkiego Sądu
w Warszawie (w tym wypadku jako sąd I instancji orzekającego w tej sprawie), pierwotnie przedstawionego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020r.
I OSK/20 (?!) w analogicznej sprawie
„…Sąd wskazał, że art. 10 ustawy o drogach publicznych, regulujący kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii, stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone
w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek (art. 10 ust. 1-4u.d.p.) dotyczy możliwości pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii, pod warunkiem jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii, przy czym pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Drugi przypadek (art. 10 ust. 5 i nast.u.d.p.) dotyczy zmiany kategorii dróg w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej lub przekazaniem go przez gminy w drodze stosownej uchwały. Powyższe może uruchomić tzw. "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. I tak,
w myśl art. 10 ust. 5au.d.p. sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Z kolei rada powiatu może, na podstawie art. 10 ust. 5cu.d.p. pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Taka właśnie sytuacja jest przedmiotem zaskarżonej uchwały.
WSA zauważył, że przepisy art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. stanowią lex specialis w stosunku do zawartej
w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.”…

Wyrok NSA, ten przedstawiony wyżej (aktualny w chwili orzekania) wymaga pewnej modyfikacji dotyczącej dróg wojewódzkich, wynikającej nowo wprowadzonego zapisu (wrzesień 2022) o treści:

„5a1.3 W przypadku, o którym mowa w ust. 5a, sejmik województwa nie może pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową.

Autor pozwolił sobie na powtórne zacytowanie tego przepisu z uwagi na jego istotę, w związku
z kaskadowymi zmianami w kategoryzacji dróg. Niemniej cytowany zapis uzasadnienia objaśnia istotę procesu i wart mimo tego mankamentu był przytoczenia z uwagi też na jego komunikatywność
w zakresie sytuacji prawnych kiedy ma zastosowanie art. 10 ust 3 (nie w toku kaskadowego przekazywania dróg).

Wnioski

Zapisy tego artykułu są skomplikowane, zarówno pod względem treści jak też z uwagi na liczbę jednostek legislacyjnych zawartych w jednym artykule. Zapewne jest to skutkiem skomplikowanej tematyki zarówno pod względem praktycznym ( życiowym) jak też prawnym.
Poczynając od zagadnień czysto formalnych. Mamy do czynienia z normami prawa administracyjnego, gdzie istotą jest właściwe stosowanie przepisu a nie interpretowanie stanu faktycznego. Do tego zasadą jest zastosowanie procedur związanych z wprowadzeniem w życie określonych rozwiązań prawnych (np. uchwały).
Nietrudno zauważyć że w zapisach tych znajdują się niedomówienia trudne do wyjaśnienia z powodu problematyki i źródeł znanych w prawie cywilnym – np. automatyzm jednoczesnego nadawania nowej kategoryzacji ( z mocy prawa ) w przypadku powszechnego stosowania uchwał. Do tego wątpliwość dotycząca tego czy aby taką uchwałą, z częścią wynikającą wprost z ustawy. nadającą nową kategorię nie wchodzi się w kompetencję innych organów?
Jak określić ową proporcjonalność przekazywania kolejnych dróg „w dół” ,w tym, jak określić skutki
i wzajemne rozliczenia ( w kontekście istoty prawa i nie tylko ale też uczciwości) miedzy organami, będące skutkiem zmian kategoryzacji, związanej z poczynaniami stron i następstwem prawnym,
w tym cywilnym ale też administracyjnym ?
I z pozoru proste pytanie:
Jak określić datę zakończenia inwestycji drogowej ?
Jest to termin nie zdefiniowany, a w kontekście art. 10 nieostry, powodujący skutki prawne –
w pewnych sytuacjach jest datą fikcyjną, wynikającą z różnych uwarunkowań. Pytam nie o stronę formalną, ale o zasady współżycia społecznego w odniesieniu do organów administracji publicznej, doświadczenia życiowego, czy też praktyka zajmującego się min tego typu sprawami – zatem o stronę faktyczną, związaną z zakończeniem procesu inwestycyjnego, związanymi z tym ewentualnymi niedociągnięciami, czy sporami związanymi ze stanem faktycznym.
Wątpliwości można mnożyć. Stąd też liczba orzeczeń sadowych i nie tylko, w tak krótkim okresie, które nie do końca, przynajmniej niektóre z nich, zdaniem autora są przekonujące.


Sporządzono 3 stycznia 2023r.

Ryszard Kulik