Z życia wzięte 5: Resztkówki

„Z życia wzięte…”

„Resztkówki”


Stan faktyczny
1. Inwestycja drogowa realizowana w trybie specustawy, a właściwie stan po jej zakończeniu. Nowa droga została oddana do ruchu, kierowcy są zadowoleni, okoliczni włodarze też. Zarząd drogi ma do utrzymania teren, nowo pozyskany w trybie art. 12 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy.

2. Inwestycja drogowa także realizowana w trybie specustawy ale w odróżnieniu od sytuacji powyższej uprzedni właściciel zakwestionował ofertę wykupu, twierdząc że zostawiony grunt nie stanowi całości gospodarczej, możliwej do wykorzystania w dotychczasowym zakresie. Zatem zażądał wykupu całości a nie części należącej do niego działki. Sąd uznał zasadność roszczeń ex-właściciela, i właściciel drogi stał się też właścicielem nieruchomości gruntowej (niekoniecznie gruntowej) przeznaczonej nie zawsze do celów określonych w art. 1 ustawy o drogach publicznych.

3. Teren, najczęściej w miastach, po inwestycji kubaturowej, z siecią drogową wokół. Właściciel np. szpital, ogrodził teren pozostawiając pas drogowy z zielenią przydrożną i chodnikiem, a bywa i z parkingiem.
Teren zielony jest na tyle szeroki by pomieściły się tam, prostopadle do płotu, samochody. Brak miejsc parkingowych powoduje, że na tych miejscach powstają dzikie parkingi. Bywa, że takie miejsca zagospodarowuje właściciel nieruchomości sąsiadującej np. na… parkingi, prywatne i płatne?!

4. Bywa, że zarząd drogi przyznaje się do takiego terenu i wyręcza się podmiotem trzecim który prowadzi tam działalność gospodarczą, związany umową cywilną z zarządem drogi.

5. Podmioty trzecie, często byli właściciele, zagospodarowują nieużytkowany teren dla potrzeb własnych lub w celu prowadzenia działalności gospodarczej, a zarząd drogi, z różnych powodów – bywa, że z braku możliwości zagospodarowania tego gruntu, udaje że tego faktu nie widzi.


Stan prawny
Przedstawione wyżej przykłady zagospodarowywania terenu, stanowiące w gwarze drogowców tzw. resztkówki, czy resztówki, a należące do właścicieli dróg, choć nie będące częścią pasa drogowego, a bywa, że i częścią tego pasa, można mnożyć w różnych konfiguracjach.
Zajęcie tego typu nieruchomości jest konsekwencją stosowania i to bardzo szeroko w praktyce inwestycyjnej art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 tego kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 721, t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 176), mocą którego nieruchomość, będąc przedmiotem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (zrid), staje się własnością, odpowiednio Skarbu Państwa lub któregoś z samorządów, i dalszego zapisu z art. 13 ust. 3 o treści:
„W przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.”

Przy okazji można też wspomnieć o innych źródłach powstania problemu. Zdarzyć się to może np. w przypadku realizacji inwestycji drogowej w tradycyjnym trybie na zasadzie przepisów ogólnych a nie specustawy. Nawiasem mówiąc, piszący te słowa dawno nie słyszał o realizacji inwestycji drogowej na podstawie przepisów ogólnych. Siłą rzeczy, dzięki stosowaniu inwestycji poza planem, w trybie specustawy (może dlatego, że kolejność jest odmienna najpierw są środki a potem inwestycja), nie wchodzi w grę art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o treści:
„Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.”

Właśnie gospodarka nazywana planową, jest dodatkowym źródłem znalezienia się niechcianych nieruchomości we władaniu zarządów dróg, z ich winy (uwaga autora - przez brak kwestionowania nieracjonalnych pomysłowo inwestycji drogowych) ponosi konsekwencje zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o treści:
„Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne…”

Źródłem istnienia resztówek są też niezrealizowane zapisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) - obowiązująca od …1 stycznia 1999 r. mocą której wszystkie grunty prywatne w pasach drogowych z dniem 1 stycznia 1999 r. miały przejść na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniego samorządu.


Wnioski
Nietrudno zauważyć, że mamy do czynienia z prowizorką lub jak kto woli stanem tymczasowym, z założenia mającym trwać przez okres przejściowy, do czasu uporządkowania sytuacji w związku z zakończeniem inwestycji drogowej lub zakończenia reformy. Mało tego, specustawa przewiduje możliwość zebrania plonów z pól, to w przypadku pośpiechu w związku z realizacją inwestycji. Tak nie jest w sytuacji odwrotnej np. po inwestycji - w przeciwnym kierunku pośpiechu brak. Przyczyn tego stanu rzeczy nie znamy.
W języku potocznym funkcjonuje powiedzenie, że nic nie jest tak trwałe jak prowizorka.
Taka sytuacja rodzi skutki, najczęściej negatywne. Nieporządek wokół pasa drogowego, choć mocno widoczny i skutkujący negatywnymi komentarzami, jest najmniej szkodliwy.
Samowolne zajęcie gruntu by go uporządkować, najczęściej przez dotychczasowych właścicieli trudno rozpatrywać w kategoriach deliktu, choć w gruncie rzeczy nim jest. Bywa też, że podmioty trzecie z pełną premedytacją wykorzystują ową prowizorkę do własnych działań gospodarczych, które same w sobie nie są naganne ale winny być uporządkowane np. umownie. A taka możliwość prawna istnieje, w oparciu o art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych o treści:
„1. Zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym.
2. Grunty, o których mowa w ust. 1, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust. 1. Zarząd drogi pobiera z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Przepisów art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się.”

Nietrudno zauważyć, że przewidziane są ułatwienia wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami. To dotyczy gruntów w pasie drogowym - nic nie stoi na przeszkodzie by zawrzeć analogiczne umowy (najmu, dzierżawy czy użyczenia) bez ograniczeń (trzech celów zawartych w art. 22).
Na całe szczęście ustawodawca, a w zasadzie sądy, ustaliły w drodze wykładni prawa zakaz zasiedzenia nieruchomości zlokalizowanych pasie drogowym. Jest to istotne, gdyż są przypadki usiłowania przejęcia władania tego rodzaju nieruchomościami, co w przypadku gruntów poza pasem drogowym jest częste.
Z drugiej strony, jak to jest możliwe, że podmiot trzeci w drodze samowoli (delikatniej, w formie bezumownej) prowadzi działalność i bywa, że czerpie korzyści z gospodarowania na nieswoim a tym bardziej na mieniu Skarbu Państwa lub samorządu. Nie wspominam tutaj o gospodarce w zakresie finansów publicznych czy wręcz o dyscyplinie w finansów publicznych, co należy do obowiązków podmiotów publicznych.

Zdaniem autora uporządkowanie gospodarowania resztówkami sprzyja właściwym relacjom z właścicielami sąsiednich nieruchomości, przeciwdziała nieprawidłowościom odnoście gospodarowania w pasie drogowym i jego sąsiedztwie, czy wręcz zapobiega patologii w rejonie dróg. Przykładowo, znane są autorowi procesy o zwrot nieruchomości i trudności związane z odzyskaniem gruntów (obiektów) należących do podmiotów publicznych, zarówno tych poza pasem drogowym czy wręcz zlokalizowanych w pasie drogowym. Z punktu widzenia procedury, windykacja mienia publicznego jest jeszcze trudniejsza.

Prawidłowa gospodarka resztówkami poza utrzymaniem porządku w pasie drogowym i jego rejonie może też generować dochody i to znaczne, z uwagi na skalę problemu, choć nie oto tu chodzi. Z punktu widzenia organizacji pracy zarządu jest to trudny bo niechciany problem. Wymienione zarządy rozliczane są z zapewnienia bezpiecznego i prawidłowego ruchu na drodze i właściwego, inwestowania, zabezpieczenia utrzymania czy ochrony dróg. Zatem zadań jest dużo, to zagadnienie jest marginesem wynikłym przy okazji. Zważywszy na cel regulacji prawnych i praktyki z tym związanej, gospodarowanie tego rodzaju gruntami i generujące ją problemy, choć istotne, są absolutnym marginesem w większości zarządów dróg, poczynając od krajowych, wojewódzkich, powiatowych, na gminnych kończąc. Nie mają na to czasu służby inwestycyjne zarządów czy też utrzymaniowe tych jednostek. Z punktu widzenia organizacyjnego, zagadnienie jest na tyle poważne by zajął się tym oddelegowany pracownik, sekcja czy wręcz wydział. A skutek? Zapewne byłby korzystny zarówno z punktu widzenia prawnego, organizacyjnego i finansowego dla wszystkich, użytkowników dróg, właścicieli sąsiednich nieruchomości czy zarządów dróg.


Stan prawny na 25 września 2022 r.

Ryszard Kulik