Artykuł 2a - Własność

Art. 2a

1. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa.

2. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.


Kwestia zdefiniowania własności nie jest przedmiotem regulacji ustawy o drogach publicznych. Ustawa ta reguluje min. stosowanie tego prawa w przypadkach, kiedy właścicielami dróg są odpowiednio Skarb Państwa lub samorządy. Jak wskazano we wstępie ustawa drogowa jest częścią polskiego systemu prawa. Zatem w sytuacjach braku regulacji w tej ustawie winniśmy znaleźć przepisy regulujące to zagadnienie w innych aktach prawnych. Nie inaczej jest i w tym przypadku.
Na pytanie o istotę prawa własności odpowiedź znajdziemy w ustawie kodeks cywilny (w mniejszym stopniu w ustawie o gospodarce nieruchomościami). Uwaga natury technicznej przepisy te – ogólne
- nie są umieszczone chronologicznie stąd zaczniemy do art.140 k.c., o treści: „W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy, zgodnie ze społeczno–gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą”.

Oczywiście zapis ten jest doprecyzowaniem „wzorca ustawowego”, zawartego w art. 64 Konstytucji o treści:

1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.
2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.
3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Zapis 140 k.c. będący wypełnieniem wzorca ustawowego, nie jest klasyczną definicją,
a opisem uprawnień właściciela, czyli prawem do posiadania, dysponowania
i rozporządzania (triada uprawnień właściciela) rzeczą. Ustawodawca określił rzecz
w art. 45 k.c. „rzeczami w rozumieniu niniejszego kodeksu są tylko prawa materialne”. Bez wątpienia droga jest rzeczą.

Istotną w kontekście wyjaśnienia pojęć droga czy pas drogowy (vide art. 4 ust. 1 i 2) jest definicja nieruchomości należącej do kategorii rzecz. Zatem zgodnie z art. 46 par 1 k.c.: „Nieruchomościami są części powierzchni stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności”.

Ograniczeniem prawa właściciela są „społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa” zapisy innych ustaw, (zatem przepisów rangi ustawowej) i „zasady współżycia społecznego”.

Także istotnym jest dla dalszych rozważań jest też termin, część składowa rzeczy i część składowa gruntu.

Art. 47 §2 k.c. „Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego”

Art. 48 k.c. „Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania” oraz

Art. 49 §1 k.c. „Urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne, nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa”. Celem przedstawienia zagadnień związanych z zajęciem pasa drogowego (vide art. 39 ustawy drogowej).

Drogi publiczne stanowią własność – krajowe Skarbu Państwa, a pozostałe samorządu odpowiedniego szczebla. Działalność tych podmiotów z uwagi na ich status podlega poza przypadkami ściśle określonymi w ustawie drogowej (vide np.: art. 18) regulacjom prawa administracyjnego, co wiąże się zasadą, co nie jest zapisane jest zakazane. Zatem każdy rodzaj działania w pasie drogowym musi mieć swoją podstawę prawną.

Mając na uwadze przywołaną wyżej treść art.140 k.c. w związku z treścią art.1 ustawy drogowej, zwróćmy uwagę na specyficzną dla dróg publicznych formę wykonywania uprawnień właścicielskich przez właścicieli dróg publicznych.

Zważywszy na cel regulacji określony w art.1 ustawy, nie jest możliwym, poza wyjątkami ustawowo przewidzianymi, odmienne korzystanie z drogi publicznej niż sposób opisany w wymienionych przepisach. Taka zasada zresztą wiąże się z potocznym pojmowaniem przeznaczenia drogi. Zatem inne korzystanie z dróg publicznych jest absolutnym wyjątkiem od zasady, a powszechność i swoboda odnosi się do powszechnego dostępu do dróg publicznych, w celach określonych w art.1 - bez jakichkolwiek ograniczeń.

Inny sposób korzystania z drogi, jest jak wyżej wskazano, wyjątkiem od reguły i to ściśle określonym. W odróżnieniu od prawa cywilnego, formą regulacji zależności co do zasady, nie jest umowa, a decyzja administracyjna lub inny akt władczy (np.: ustawa, przepisy wykonawcze czy uchwała).

Dochody – opłaty za użytkowanie z dróg? Nie powinno ich być, chyba w celach nie związanych z przemieszczaniem się pieszych lub pojazdów (np.: w przypadku płatnego parkowania celem spowodowania rotacji parkujących pojazdów – wyjątkowo, wprowadzono możliwość właśnie płatnego parkowania). Z oczywistych względów, z uwagi na status właścicieli dróg i cel ich działania prowadzenie działalności gospodarczej przez te podmioty jest zakazane.

Pas drogowy jest nieruchomością, niemniej jednak, z uwagi na jej przeznaczenie i charakter (droga publiczna), powszechny obrót tymi nieruchomościami jest, co do zasady jest zakazany, co najwyżej ograniczony do podmiotów określonych w tym artykule. Jedynie w przypadku pozbawienia drogi przymiotu „publicznej”, możliwy jest obrót tego typu nieruchomością na zasadach określonych w kodeksie cywilnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Z uwagi na cel regulacji ciążą na właścicielach dróg działających przez zarządców (zarządy) dróg określone obowiązki zawarte w art. 20 ustawy.

Bycie właścicielem tak specyficznych obiektów, jak drogi usytuowane w pasie drogowym, nie zwalnia ich od odpowiedzialności cywilnej związanej z wykonywaniem prawa własności. Chodzi głównie o tzw. delikty cywilne określone, co do zasady w art. 415 k.c.

W związku ze specyficznym charakterem dróg publicznych i wyłączeniem ich z obrotu gospodarczego nie jest możliwe zasiedzenie dróg publicznych, czyli przejęcie prawo własności na skutek wieloletniego władania. Zasada ta jest ustaloną linią orzeczniczą sądów (vide Posadowienie Sądu Najwyższego z 28 marca 2019 r. sygn. akt III VCSK73/13).

Podsumowując, właściciele dróg władają drogami w sposób odmienny niż jest to przyjęte w ogólnie obowiązujących zasadach, co jest uregulowane głównie w ustawie o drogach publicznych i przepisach szczególnych lub w przypadkach braku takiej normy w przepisach ogólnych, określonych głównie w kodeksie cywilnym.



Droga publiczna nie jest jednolitą całością. Stąd nieprzypadkowo przywołano powyżej ogólne zapisy art. 47 §2 i art. 48 k.c. (określenie części składowej) i art. 49 § pkt 1 (obiekty nie będące częściami składowymi rzeczy). Ustawodawca w art. 4 pkt 1 ustawy wymienił katalog części składowych drogi, do których zaliczył też obiekty techniczne (zatem obiekty techniczne związane z „prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu). Zatem, place, zatoki postojowe, chodniki, ścieżki rowerowe, drogi zbiorcze, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne nie związane z ruchem pojazdów lub pieszych. Nie jest to katalog zamknięty. Za takim rozwiązaniem zapewne przemawiają względy natury technicznej. Odrębną kwestią jest umieszczanie w pasie drogowym obiektów obcych nie związanych z drogą, będących własnością przedsiębiorstw przesyłowych, a nie podmiotów określonych w przepisie objętym analizą (vide art. 49 § 1 k.c.) i których umieszczenie, co do zasady regulują na zasadzie wyjątków od reguły przepisy art. 39 ustawy drogowej (vide treść art. 39 ust. 1 w związku z treścią art. 39 ust. 3) lub przepisy szczególne rangi ustawowej.

Zarówno kwestia części składowych drogi, jak też urządzeń obcych będących własnością przedsiębiorstw przesyłowych, wymaga kompleksowego wyjaśnienia, a nie rozwiązania.


Przy okazji analizy art. 2a, nie sposób pominąć kwestii gruntów zlokalizowanych w pasie drogowych o nieuregulowanym stanie prawnym, w myśl wymienionego przepisu. Wprowadzając nowelą z 1998 r. jako część reformy administracyjnej Państwa, tego zapisu równolegle w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r, Nr 133, poz.872) uregulowano kwestię własności. Miano to uczynić w drodze swoistej nacjonalizacji (komunalizacji) za odszkodowaniem objętym pięcioletnim terminem zawitym. Praktyka wykazała, że zapis ten nie do końca spełnił swoje zadanie. Nadal są grunty w pasach drogowych dróg publicznych o nieuporządkowanym stanie prawnym. Rodzi to poważną trudność w związku z chociażby inwestycjami drogowymi. Przykładowo, budowa drogi na takim gruncie nie jest możliwa. W tym miejscu należy zwrócić uwagą na szczególny akt prawny jakim jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2020r poz. 1363) potocznie zwaną specustawą drogową. M.in. z tej przyczyny, jak wyżej zaznaczono, inwestycje drogowe były niemożliwe, a ustawa ta zapewnia w trakcie procesu inwestycyjnego, uporządkowanie stosunków własnościowych na gruntach będących pasem drogowym dróg publicznych.

Niemniej jednak kwestia uporządkowania stosunków własnościowych w pasach istniejących dróg publicznych jest tematem otwartym. Możliwe, że przyczyni się do tego przepis proceduralny zawarty w znowelizowanym art. 156 ust. 2 kodeksu postępowania administracyjnego.