Art. 19 - Zarządca drogi - cd

Kontynuacja komentarza do art. 19.:

6.(uchylony)

Przedmiotem tego zapisu była organizacja zarządzania drogami w Warszawie. I w tym zakresie obecnie obowiązuje ujednolicony system zarządzania drogami, opisany w szczególności
w art.19 i 20. Ustawy. Wyjątki w tym zakresie - jeśli są - zapisane są w wymienionych artykułach i odnoszą się do relacji zarząd drogi - podmiot cywilny albo zarządzania drogami
o znaczeniu obronnym.

7. W przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym zadania zarządcy, o których mowa w art.20 pkt 3-5, 7,11 – 13 oraz 15 i 16, może wykonywać partner prywatny.
W tym zapisie opisany jest wyjątek od reguły jakim jest powierzenie zarządzania drogami podmiotowi prywatnemu. Nie jest to możliwe w 100 procentach, z tej przyczyny że w sensie prawnym jest to przedmiot relacji administracyjnych. Zatem administracja publiczna – osoba fizyczna/prawna, czyli władza - podmiot podległy tej władzy. Z założenia nie ma w trym przypadku równości stron ,tak jak jest to charakterystyczne dla regulacji cywilnych. I właśnie ta równość stron, a co za tym idzie posługiwanie się regulacjami o charakterze cywilnym stanowi - w przypadku tej ustawy - jest wyjątkiem od reguły.
W sensie prawnym owe wyjątki wymagają wskazania i odrębnego uregulowania. W każdym takim przypadku w ustawie jest stosowny zapis, regulujący odmiennie rozwiązanie takiego problemu np.
art. 22 ust.2 – dotyczy umów cywilnych zawieranych w zakresie gospodarowania nieruchomościami w pasie drogowym dróg publicznych.
Partnerstwo publiczno - prywatne, co to jest? Skąd się wzięło?
Co to jest? Najogólniej rzecz ujmując jest to współdziałanie biznesu prywatnego z władzą publiczną.
W zarządzaniu państwem - w tym też w zarządzaniu poprzez administrację samorządową - podstawą jest sfera usług publicznych, potrzebna dla funkcjonowania państwa/lokalnej społeczności/
i zapewnienia standardu życia na w miarę przyzwoitym poziomie życia a nawet jego komfortu -
w zależności od zamożności państwa i społeczeństwa. Dla zapewnienia określonego poziomu konieczna jest infrastruktura publiczna (np. drogi), dzięki której realizowane są usługi publiczne (w przypadku dróg zapewnienie możliwości niczym nieograniczonej możliwości powszechnego przemieszczania się lub przewożenia towarów-vide art. 1 ustawy o drogach publicznych), celem zrealizowania określonego celu publicznego ( w przypadku dróg jak wyżej). Realizacja usług publicznych powinna być finansowana z budżetu państwa/samorządu. Stąd też, co do zasady ,w zależności od zamożności państwa /samorządu, mamy do czynienia z nieodpłatnymi usługami publicznymi
(np. w przypadku dróg nieodpłatne korzystanie z nich) i płatnymi usługami publicznymi
(np. w przypadku dróg publicznych – korzystanie z komunikacji publicznej – najczęściej odpłatne).
Oczywiście, dążąc do zapewnienia największego spektrum usług publicznych dochodzi do bariery czysto ekonomicznej w postaci braku środków finansowych. Stąd też jednym ze sposobów zapewnienia brakujących środków, jest zapewnienie dopływu środków poprzez zawarcie umów o współpracy między podmiotami publicznymi, gdzie istotą współdziałania jest zapewnienie przez podmiot prywatny dopływu środków, celem realizacji takiej usługi – oczywiście nie za darmo, ale za określoną (ustaloną umową) gratyfikacją. Zagadnienie tą wiąże się też z podejściem do sposobu zarządzania państwem, związany z tzw. liberalizmem ekonomicznym, znanym już od XIX wieku)
Partnerstwo publiczno - prywatne może być sposobem na zapewnienie luki finansowej w realizacji celu publicznego, ale też sposobem na realizację celów biznesowych w branży blisko powiązanej z usługami publicznymi (!?), a to już wymaga szerszego uzasadnienia. Gdzie jest granica między sferą usług publicznych a biznesem i czy to jest granica przekraczalna? Czy ta przekraczalność jest słuszna, czy nie powoduje łamania innych przepisów, w tym Konstytucji?
Na marginesie , czy tzw. koncesyjne autostrady są przykładem partnerstwa publiczno – prywatnego. Zdaniem autora tak.
Regulacje prawne w tym zakresie stanowią odzwierciedlenie poglądów na ekonomię w tym też
w zakresie sposobu rozwoju państwa i sposobu pojmowania funkcjonowania państwa (vide
np. liberalizm ekonomiczny). Odzwierciedleniem tego sposobu pojmowania rzeczywistości jest wprowadzenie przez władzę hołdującą tym poglądom, regulacji w zakresie partnerstwa publiczno -prywatnego. A może przyczyna jest bardziej prozaiczna. Brak środków finansowych po stronie publicznej. Może, po drugiej stronie (o czym wspomniano) chęć otwarcia nowej sfery działalności biznesowej).
Na gruncie polskiego systemu prawa partnerstwo publiczno - prawne funkcjonuje i jest opisane
w odrębnej ustawie, którą jest ustawa z dnia 8 grudnia 2008r o partnerstwie publiczno - prywatnym
(tj. Dz.U. z 2023r. poz.1637 ), gdzie istota celu regulacji opisana jest w art. 1 o treści :
„Art. 1 1. Ustawa określa zasady współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego oraz organ właściwy w sprawach partnerstwa publiczno-prywatnego uregulowanych w ustawie.
2. Partnerstwo publiczno-prywatne polega na wspólnej realizacji przedsięwzięcia opartej na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym.”

Zatem w praktyce, w przypadku stosowania partnerstwa publiczno – prywatnego istotne jest zapoznanie się z tą ustawą, a w szczegółach stosowanie ustawy drogowej. W przypadku jej stosowania, tak jak jest to zasadą w normach administracyjnych, podstawą jest możliwość zastosowania tego rodzaju regulacji, co odzwierciedla ust 7 cytowanego artykułu .Wymienia on punkty, w szczegółowym zakresie czynności zarządcy/zarządu drogi ( ar.t20), które wolno wykonywać partnerowi prywatnemu
pkt 3 -pełnienie funkcji inwestora w zakresie dróg publicznych,
pkt 4 -wykonywanie zadań w zakresie utrzymania drogi, -pkt 5 -realizacja zadań z zakresu inżynierii ruchu,
pkt 7 – wykonywanie robót w pasie drogowym,
pkt 11 – wykonywanie robót inwestycyjnych , robót utrzymaniowych i zabezpieczających w pasie dróg publicznych
pkt 12 -przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników
pkt 13 – przeciwdziałanie niekorzystnym zmianom środowiska, mogących powstać w związku z budową czy utrzymaniem drogi
pkt 15 – dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego
pkt 16 – utrzymywanie zieleni przydrożnej

W praktyce nie jest wiele przypadków zawarcia umowy o partnerstwie publiczno - prywatnym, w zakresie objętym tą ustawą. Dlaczego? Zdaniem autora zakres działań zarządcy/zarządu drogi jest bardzo odmienny (w sensie prawnym) od działań podmiotu cywilnego. Przeszkodą jest imperium - stosunek władza publiczna podmiot cywilny, gdzie istotą relacji na szczeblu indywidualnym jest decyzja/postanowienie. Tych czynności (władczych), podmiotowi prywatnemu (a zatem, partnerowi prywatnemu), na bazie bezwzględnie obowiązujących przepisów, wykonywać nie wolno (np. wydawanie decyzji, sciąganie danin publicznych).
Stąd też pojawiły się ściśle reglamentowane zawarte w tym artykule wyjątki , co opisano w tym punkcie.
8. Drogowa spółka specjalnego przeznaczenia pełni funkcję zarządcy drogi krajowej na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia oraz umowie, o której mowa w art.6 ust.1 tej ustawy.
Jest drugi ,wskazując jako pierwszy partnerstwo publiczno- prywatne, przypadek odstępstwa podmiotowego i przypadek możliwości zastosowania regulacji cywilnej w zakresie realizacji celów publicznych, przedstawiony w omawianej ustawie. Zakres przedmiotowy tej regulacji odnosi się wyłącznie do dróg krajowych i związany jest w wymienioną w tekście ustawą z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 146), oraz umową, która zawierana jest na szczeblu centralnym, której stroną jest Minister Infrastruktury. Autorowi nie jest znane zastosowanie tej regulacji w praktyce.

9. Zadania na drogach o znaczeniu obronnym wykonywane w ramach przygotowań obronnych państwa ujętych w programach obronnych, o których mowa w art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia
11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U.poz.2305), są finansowane z budżetu państwa w ramach wydatków obronnych, o których mowa w art.40 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny.
Każda droga, nie tylko publiczna, ma swoje znaczenie dla obronności Państwa. Zatem drogi mają
z oczywistych względów swoje znaczenie w tym zakresie Stąd i zadania przedstawione w związku
z gotowością do obrony państwa są przedstawiane min. administracji drogowej . Jest to odrębny temat związany z cytowaną wyżej ustawą o obronie Ojczyzny. W ramach wymienionej ustawy i związanych
z nią przepisów wykonawczych, zawarte są w uregulowania dotyczące dróg publicznych. Nie wchodzi to w zakres przedmiotowy ustawy drogowej .Dlatego też autor poprzestanie na zasygnalizowaniu,
że takie przepisy są, mogą być i mają inną podstawę niż ustawa drogowa.


Stan prawny 31 sierpnia 2023 r.
Ryszard Kulik