Art. 19 - Zarządca drogi

Od autora
Mając na uwadze fakt że przedmiotowy komentarz ma być komentarzem praktycznym, w procesie jego pisania należało uznać priorytet przepisów, które są najczęściej stosowane. Dlatego też z uwagi na te uwarunkowanie, ustalono (autor oraz redakcja), że kosztem chronologii, zaprezentujemy w miarę potrzeby, tj. sugestii zainteresowanych czytelników, że komentarze do przepisów spoza chronologii,
ale takie, które w danej chwili ze względów praktycznych są najbardziej przydatne.

Art. 19
1. Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

Kto to jest „zarządca drogi”? Drogi publiczne, (są jeszcze wewnętrze w sensie własnościowym prywatne, których definicja znajduje się w art. 8, które nie wchodzą w zakres przedmiotowy omawianej ustawy), objęte są specjalnym systemem zarządzania. Zarządzanie taką drogą leży w kompetencjach zarządcy drogi. Ujmując ten skrót myślowy jako proces, o czym przy okazji komentarza do art. 21 (vide art. 21), drogi te leżą w kompetencjach zarówno administracji rządowej jak i samorządowej. W przywołanym przepisie mamy wskazanie na „organy administracji rządowej” i „jednostki samorządu terytorialnego”- zatem mamy do czynienia z dwoma rodzajami administracji drogowej, które zajmują się tymi budowlami i gruntami,
na których zostały posadowione.
Najprościej rzecz ujmując są to wyspecjalizowane w zakresie administracji drogowej organy/jednostki wykonawcze, odpowiednio administracji rządowej jak też „samorządu terytorialnego”, wykonujące sześć podstawowych zadań w zakresie administrowania drogami publicznymi (w odróżnieniu do uprawnień właścicielskich znanych nam z prawa cywilnego – prawo rzeczowe, art.140 kc - określenie istoty własności), tj. planowanie, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona dróg (vide definicje z art.4.pkt 17-21), których rozwinięcie znajdziemy odpowiednio dla organów administracji rządowej w art. 18 i samorządowej, art. 20 in fine.
Ustawa niniejsza, co do zasady ujmuje całościowo problem zarządzania drogami publicznymi. Dlatego też gro przepisów jest takich samych dla dróg zarządzanych przez administrację rządową, zwanymi potocznie „drogami krajowymi”, bo ta kategoria dróg jest wyłączną domeną administracji rządowej, i „drogami samorządowymi”, obejmującymi wszystkie pozostałe kategorie dróg publicznych. Przypadki kiedy rzecz dotyczy wyłącznie oddzielnie dla każdego z tych organów/jednostek i zakazanego dla drugiego są opisane w konkretnych przepisach tej ustawy. Mamy też do czynienia z oddzielnymi przepisami, szczególnymi, przeznaczonymi wyłącznie dla dróg krajowych, np. zawarte w ustawie z dnia 27 października o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tj. Dz. U. z 1022r. poz. 2483) i przepisy szczególne obejmujące wszystkie drogi, np. specustawa drogowa, czyli ustawa z dnia
10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. z 2023r. poz.162), która pierwotnie dedykowana była tylko drogom krajowym.
Klasyfikację techniczną wszystkich dróg znajdziemy w wymogach rozporządzenia wykonawczego do ustawy, tj. rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2022 r. Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022r. poz. 1518), wydanego w oparciu o art. 7 prawa budowlanego. Stąd wniosek, że prawo budowlane i ustawa o drogach stanowią jedną całość, z tą różnicą, że przepisy ustawy drogowej są szczególne i mają pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi,
(w tym wypadku prawa budowlanego) w zakresie przedmiotowym dotyczącym dróg publicznych, chyba że ustawa drogowa milczy na dany temat.

2. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:
1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
2) wojewódzkich - zarząd województwa;
3) powiatowych - zarząd powiatu;
4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Cytowany wyżej przepis stanowi rozwinięcie i doprecyzowanie zasad, o których była mowa
w ust. 1 w zakresie podmiotowym:
Ad.1. Drogi krajowe – są to drogi zdefiniowane w art.5, jedyne drogi zarządzane przez administrację rządową, stąd synonim wynikający z kategoryzacji dróg i podmiotu zrządzającego tą kategorią dróg – „drogi krajowe”.
Organem administracji rządowej zajmującym się drogami krajowymi jest co do zasady,
z wyjątkiem sytuacji określonych w ust.3 i 5, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Oczywiście tak jest tytułowana osoba zajmująca to stanowisko. Jako taka kieruje ona urzędem noszącym nazwę Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, która w swojej strukturze posiada centralę i 16 oddziałów terenowych, sytuowanych w województwach (vide - art.18
i 18a). W ramach oddziałów funkcjonują też mniejsze jednostki terenowe.
Przed reformą administracyjną ów organ pomocniczy nosił nazwę Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych. Ta struktura organizacyjna, jak to określa ustawodawca, służy jako „pomoc” w działalności Generalnego Dyrektora.
Przy tej okazji istotna uwaga. Generalny Dyrektor, wraz ze swoim urzędem, w nomenklaturze tej ustawy jest zarządcą drogi. Nie jest i nie będzie zarządem drogi, co jest przypisane drogom samorządowym (vide - art. 21 ust. 1). Zatem w przypadku dróg krajowych zarządca drogi jest jednocześnie zarządem drogi. Mowa o tym z tej przyczyny, że niektóre funkcje w toku zarządzania, mimo przekazania uprawnień są przypisane tylko zarządowi (vide art. 22 ) i odwrotnie.
Z racji miejsca w systemie administracji publicznej, sprawy administracyjne dotyczące dróg krajowych rozpatruje w imieniu Generalnego Dyrektora, Generalna Dyrekcja, siłami swojego personelu (na szczeblu oddziału). W przypadku odwołania, jako że mamy do czynienia z centralnym organem administracji publicznej, w myśl zapisów kodeksu postępowania administracyjnego sprawę rozpatruje ponownie ten sam organ (w praktyce centrala GDDKiA). W przypadku potrzeby dalszego procedowania właściwym jest droga sądowa. Sądy administracyjne. W tym przypadku (ponownie z uwagi usytuowanie w systemie jako organ centralny) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a w ostatniej instancji Naczelny Sąd Administracyjny.

Ad. 2. Drogi wojewódzkie - są to drogi definiowane w art. 6 ustawy o drogach publicznych.
Zarządzane są przez samorząd szczebla wojewódzkiego, konkretnie ich jednostki wykonawcze. Zatem to zarządy województw. To one są zarządcami dróg tego szczebla.
Najczęstszą praktyką na tym szczeblu jest powołanie też ściśle technicznych, samodzielnych podmiotów zajmujących się drogami, funkcjonujących poza strukturą urzędów marszałkowskich, zwanych zarządami dróg wojewódzkich, (vide art. 21), nie zarządcami.
I w tym przypadku funkcjonuje podział na mniejsze jednostki terenowe.
Wymagania w zakresie warunków technicznych (klasyfikacja techniczna), określone są w tym samym rozporządzeniu wykonawczym, co w przypadku dróg krajowych. Uwaga, wymieniona klasyfikacja techniczna jest jednostronna. Określa ono minimum warunków technicznych w danej kategorii dróg. Aczkolwiek nie jest zakazane wybudowanie drogi w wyższej klasie technicznej. W rozporządzeniu wykonawczym, klasy techniczne określone są symbolami (vide - paragraf 11 in fine).
Z uwagi na usytuowanie zarządców/zarządów, w systemie administracji publicznej w systemie jednostek samorządowych, struktura organizacyjna, co do zasady opiera się na ustawie z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa.(tj. Dz. U z 2022 r. poz. 2094). Zatem procedowanie odbywa się zgodnie z zapisami kodeksu postępowania administracyjnego,
a odwołanie/zażalenia rozpatrują samorządowe kolegia odwoławcze. Na etapie sądowym właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne, a w przypadku kasacji Naczelny Sąd Administracyjny.

Ad.3. Drogi powiatowe – są to drogi zdefiniowane w art. 6a ustawy o drogach publicznych.
Zarządzane są przez administrację samorządową szczebla powiatowego, a konkretnie przez ich jednostki wykonawcze, tak jak zapisano w tekście ustawy zarząd powiatu. Podstawą prawną do działań administracji powiatowej jest ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 1526). Analogicznie, jak w przypadku dróg wojewódzkich istnieje możliwość, na podstawie tej samej normy prawnej (art. 21 ustawy) powołania wyspecjalizowanej jednostki wykonawczej, zajmującej się wyłącznie drogami, zwany zarządem drogi.
W odróżnieniu od samorządu województw, wiele powiatów rezygnuje z powołania oddzielnych, wyspecjalizowanych jednostek, pozostając przy wydziale, kilku wyspecjalizowanych urzędnikach, czy nawet jednym lub wręcz powierzając zadania zarządu pracownikom, któregoś z istniejących wydziałów. Działania takie zapewne podyktowane są względami ekonomicznymi. Oszczędność jest pozorna. Nie wnikając w szczegóły, bo nie to jest przedmiotem niniejszego opracowania, stałe zarządzanie drogą, w myśl zadań określonych w art. 19 i rozwiniętych w art. 20 in fine, generuje dużo pracy zarówno administracyjnej, technicznej, jak też organizacyjnej, np.: inwestycje drogowe i z drugiej strony fizyczne wykonawstwo, przy okazji usuwania drobnych awarii. To może być przedmiotem działania powiatowego zarządu dróg, a nie łączenie takiej działalności z innymi funkcjami. Zamówienia publiczne nie załatwią wszystkiego, a i sprawność wykonawców nie zależy od zarządcy, też koszty są różne w odniesieniu do posiadania np.: własnej brygady remontowej. Do tego możliwość uniknięcia strat, np.: z tytułu spóźnionych interwencji w związku z objazdami, czy konieczność płacenia różnego rodzaju odszkodowań za niewłaściwe działania techniczne lub chybione decyzje.

Ad.4. Drogi gminne – są to drogi zdefiniowane w art. 7 i zarządzane są przez administrację samorządową szczebla gminnego. Konkretnie przez wójta lub burmistrza albo prezydenta miasta. Ten podział funkcjonuje w nazewnictwie (usytuowanie w systemie jest takie samo). Różnica faktyczna wynika ze stopnia zurbanizowania. Wójt to gminy wiejskie, Burmistrz to gminy miejskie. Prezydent? W tym przypadku należy wskazać na skutki reformy administracyjnej z 1999r. Jednym z istotnych elementów tej reformy był nowy podział administracyjny Kraju. Z województw mniejszych utworzono 16 dużych województw. Miasta o liczbie mieszkańców powyżej 100 tysięcy oraz byłe miasta wojewódzkie (w tym przypadku na zasadzie dobrowolności) zyskały ten przywilej, jak tez zostały obciążone dodatkowym obowiązkiem, zyskały status miast prezydenckich (miasta na prawach powiatu). W przypadku dróg ma to istotne znaczenie w związku z zapisem art. 19 ust 5 - o czym niżej.
Podstawą prawną funkcjonowania tego szczebla administracji jest ustawa z 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym ( t. j. Dz.U. z 2023r. poz.40). Oczywiście klasyfikacje techniczne na podstawie cytowanego wyżej rozporządzenia technicznego w skali Kraju są takie same. Niemniej jednak w tej grupie samorządów znajdują drogi o najniższych wymogach technicznych, łącznie z drogami gruntowymi. Jednakże, tak jak opisano to przy drogach wojewódzkich, najczęściej jeśli kogoś na to stać, może wybudować drogę o wyższej niż przypisana klasyfikacji technicznej, choć kategoryzacja jest ta sama. Podobnie dzieje się z drogami powiatowymi.
W tym przypadku powołanie wyspecjalizowanych jednostek techniczno-administracyjnych zwanych zarządami dróg, podobnie jak w przypadku administracji wojewódzkiej, jak
i powiatowej jest to wewnętrzną sprawą samorządu. Niemniej jednak gminy to jednostki najmniejsze i tym samym posiadające najmniejszą sieć dróg publicznych. W tym przypadku zasadne jest zastanowienie się nad powołaniem tego typu jednostek. Aczkolwiek, np. w przypadku miast prezydenckich sprawa nie jest tak prosta ( np. mamy do czynienia z zarządzaniem drogami o różnych kategoriach). W takich miejscowościach, podobnie jak w miejscowościach o większej liczbie mieszkańców, właśnie ze względów ekonomicznych, organizacyjnych zasadne jest powołanie własnego zarządu.

Poza tym podziałem pozostają drogi wewnętrzne, do których odnosi się zapis art. 8. Nie objęte są one zakresem przedmiotowym ustawy o drogach publicznych. Właściwe są w tym przypadku przepisy kodeksu cywilnego. Zatem może zdarzyć się także sytuacja, że właścicielem gruntu, na którym zlokalizowana jest droga jest gmina. W tym wypadku zarządcą drogi jest podmiot zarządzający nią (wójt, burmistrz lub prezydent miasta - najczęściej poprzez podmioty/osoby wymienione w art. 21) jako właściciel nieruchomości, zgodnie z kodeksem cywilnym (vide art.8).

3. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację, albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art.20 pkt 1,17 i 20, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

W języku potocznym drogi te nazywane są autostradami płatnymi. Funkcjonują one na podstawie, poza oczywiście ustawą o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych. Z punktu widzenia prawnego mamy w tym miejscu z trochę nietypową konstrukcją prawną. Stronami porozumienia jest podmiot publiczny - w tym przypadku tylko i wyłącznie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, realizujący jeden z podstawowych celów publicznych jakim jest zarządzanie drogami. Z drugiej zaś podmiot cywilny realizujący działalność gospodarczą, zatem niekoniecznie związany z art. 20 pkt 1, realizacją wymienionego celu publicznego. Ustawą tą, jak też ustawą drogową, rozstrzygnięto szereg problemów związanych ze współpracą tak różnych podmiotów. Nie jest to stosowanie prawa zamówień publicznych, tak typowego w tego typu relacjach między tak różnymi podmiotami. Jest to forma nienazwanego wprost partnerstwa publiczno-prawnego. Podstawą prawną takiej konstrukcji jest właśnie wymieniona ustawa autostradowa. Różnice na tle wymienionych w pkt 1 zasad, trzeba było pogodzić. Stąd zarządca autostrady płatnej nie jest zarządcą, a jedynie pełni funkcje zarządcy drogi. Właścicielem gruntu jest nadal podmiot publiczny. Niemniej jednak budowa, czy utrzymanie autostrad leży po stronie podmiotu prywatnego. Aczkolwiek nie do końca. Wszelkie czynności prawne w pasie autostrady, wymagające zastosowania norm prawa administracyjnego i procedury administracyjnej leżą po stronie podmiotu publicznego. Stąd wyjątek odnoszący się do art. 20 ( który stanowi rozwinięcie art. 19). Określone jako zadania administracji publicznej w toku zarządzania autostradą płatną art.20 to:
Pkt 1 „Opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;”
Pkt 8 „Wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat
i kar pieniężnych;”
Pkt 17 „Nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości”
Pkt 20 „Zarządzanie bezpieczeństwem dróg, o których mowa w rozdziale 2b.”

Wymienione zadanie wykonuje Generalny Dyrektor, a praktycznie jego służby. Z kolei podmiot prywatny zajmuje się relacjami finansowymi z użytkownikami drogi oraz gestorami miejsc obsługi podróżnych
(MOP-y).

4. Zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami
w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Zarządcy dróg mogą zawierać także porozumienia w sprawie finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Porozumienia między zarządcami dróg publicznych stanowi przykład możliwości współpracy pomiędzy zarządcami dróg. Ram przedmiotowych współpracy nie określa cytowany przepis. Zatem możliwa jest współpraca we wszystkich rodzajach działalności zarządów dróg. Możliwa jest współpraca odnosząca się do wydzielonego terenu (ulicy, drogi) jak też określanej części zadań zarządcy (np. wspólne lub przekazanie do utrzymania zieleni przydrożnej ) Zważywszy na fakt, że z reguły są to odmienne organizmy administracyjne, istotnym jest wzajemne rozliczenie finansowe, na co zwraca uwagę ustawodawca. Ustawodawca pozwala
na współpracę jedynie w zakresie finansowym. Chodzi o finansowanie lub dofinansowanie przedsięwzięcia drugiej strony, obejmującego swoimi skutkami właśnie tą drugą stronę. Możliwe są porozumienia wielostronne.
W tym miejscu istotna uwaga. Na poczynania zarządców/zarządów musi być uprzednio wydana zgoda organów stanowiących zainteresowanych samorządów, co wynika wprost, w zależności od kategoryzacji dróg (od krajowych do gminnych), i związanym z tym zakresem działania wymienionych samorządów.
W praktyce przejawy takiej współpracy zdarzają się najczęściej na terenach wysoko zurbanizowanych (np. na Śląsku ), czy w relacjach samorząd miejski, a gmina podmiejska.
Dopuszczalna na tej zasadzie, wymienionej w ust 4, jest współpraca administracji rządowej
z samorządową.

5. W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych,
z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art.5 ust.2a (delegacja ustawowa dla Ministra Finansów do zapewnienia standardu i kategoryzacji drogom zmierzających do portów w ramach europejskiej sieci transportowej - uwaga autora) jest prezydent miasta.

Ustawa dopuszcza, aby w granicach miast na prawach powiatu, którym w związku z reformą administracyjną, nadano taki status, zarządzanie wszystkimi drogami, poza autostradami drogami ekspresowymi oraz niektórymi drogami zmierzającymi do portów (art. 5 ust 2a ustawy) zarządzał jeden podmiot wykonawczy jakim jest prezydent miasta (nie chodzi o uprawnienia związane ze zwyczajowym tytułowaniem burmistrza najczęściej dużego miasta). Zatem chodzi o drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, jak też gminne zlokalizowane w dużych miastach. Chodzi o zarządzanie drogami, a nie bycie właścicielami pasów drogowych, których właścicielami nadal jest odpowiednio Skarb Państwa, województwo, powiat, czy gmina. Bez wątpienia dzięki temu rozwiązaniu zapewniona jest spójność zarzadzania w tego typu miastach.
Faktyczne zarządzanie większymi miastami, stanowiącymi węzeł (często gordyjski różnych kategorii dróg) jest bardzo trudne. Dlatego w obecnym stanie prawnym zasadne jest, celem uniknięcia kłopotów natury organizacyjnej, zawieranie porozumień na które zezwolono w ust.4.

C D N

Stan prawny 31 lipca 2023 r.
Ryszard Kulik